《关于胶州湾填海造地的生态补偿机制初探》

关于胶州湾填海造地的生态补偿机制初探

宋文娟侯怀洲兰幸

（中国海洋大学经济学院，山东青岛266100）

摘要。胶州湾是青岛市赖以生存和发展的重要条件。然而，过去的几十年里，无度的围填海工程使胶州湾面积急剧缩小，由此带来了一系列经济、社会问题。建立切实可行的填海造地的生态补偿机制是解决这些问题的关键。明晰界定填海造地生态补偿的内涵，确定补偿的主体与对象，制定切实可行的标准和补偿方式，探索并建立较为完善的填海造地生态补偿机制。这样，才能更快、更好的建设山东半岛蓝色经济区，加快青岛经济腾飞。

关键词：胶州湾；填海造地；生态补偿机制

1.研究背景

胶州湾被誉为青岛的“母亲湾”，是青岛市赖以生存和发展的重要条件。然而，在短短75年的时间里，胶州湾的面积缩小了35%，1928年，胶州湾的海域面积为535平方公里，而目前，胶州湾的总海域面积仅为367平方公里。无度的围填海工程是胶州湾面积缩小的主要原因。胶州湾海域面积的缩小，导致了水体对城市的净化和调节温度作用减弱，海域污染加剧，生态环境恶化等一系列严重的问题。这些问题严重制约着青岛的经济社会发展。要解决这些问题，关键在于建立切实可行的填海造地的生态补偿机制，调整相关利益各方生态及经济利益的分配关系，保证胶州湾的可持续发展。

2.填海造地生态补偿的内涵

20世纪70年代美国经济学家塞尼卡和陶希格提出了从环境与发展关系方面考虑补偿问题的补偿发展论。他们认为，当生态环境成为“稀缺物品”时，在使用环境和资源时就必须付出越来越高的代价，作为对环境破坏和资源浪费的补偿，并且提出应该立法收取污染税解决环境问题。20世纪80年代“可持续发展”思想被提出来，基于可持续发展思想的生态补偿理论和思想得到长足发展，西方发达国家在生态补偿方面对补偿主体的行为与选择的问题，对补偿的经济原因、市场化的补偿途径、补偿的具体机制等做了细致地研究。

目前，国内外尚无公认的生态补偿的概念。本文认为，生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主，调节相关者利益关系的制度

安排。并将填海造地生态补偿的内涵概括为。

为了达到保护生态环境，实现区域可持续发展的目的，充分发挥政府和市场的功能，由填海造地活动的“受益者”支付相应的费用给“受损者”，使填海造地的外部效应内部化。

3.补偿主体与补偿对象的确定

3.1补偿主体的确定

关于生态补偿主体的确定，目前比较公认的是“谁受益谁补偿”和“谁损害谁补偿”的原则。同时，考虑到生态补偿过程中的效率以及交易成本问题，又把补偿主体区分为责任主体和支付主体。责任主体即直接受益者或直接环境损害者；支付主体即政府。

具体运用到胶州湾填海造地的生态补偿实践中，责任主体确定为因填海造地而受益或因填海造地而直接对环境造成损害的单位，如填海造地修建码头的企业，填海造地进行房地产开发的企业等。考虑到实际运作过程中，由于补偿主体众多且复杂，实际支付以及监管必定是低效率且高成本的，而当地政府作为社会管理者，可以充分发挥其优势，因此支付主体定为青岛市政府及环胶州湾各区（市）级政府。

3.2补偿对象的确定

填海造地生态补偿对象的确定，应该遵循“谁受损补偿谁”的原则。受损者又包括直接遭受损失者和间接遭受损失者。直接遭受损失者是指由于填海造地工程而迁居、丧失捕鱼等经济收入或遭受污染的单位和个体。间接损失者是指由于填海造地工程而引起间接经济收入变化或居住环境恶化的单位或个体。

4.补偿标准的制定

补偿标准是生态补偿的核心，关系到补偿的效果和可行性。目前，国内并没有统一的关于如何确定补偿标准的观点，尤其在填海造地生态补偿标准的制定仍是空白。

本文认为，胶州湾填海造地的生态补偿标准应该属于恢复和保护价值型标准，即为了让受补偿者恢复到先前的状态，而补偿其受到的损失或为保护生态环境而付出的代价。

具体补偿标准的合算应包括：（1）因迁居、失去收入来源等而带来的直接经济损失；（2）由于迁居、变换工作等放弃发展机会，带来的机会成本；（3）海

洋生态系统服务功能的效益，例如海洋的调节气候，净化空气等功能。但是在这方面的计算尚不成熟，计算方法应该在具体实践中加以摸索。

此外，制定补偿标准时还必须考虑到地区经济发展水平，既不能过高也应该避免过低，因地制宜，给出恰当的标准。

5.生态补偿的支付形式

5.1直接资金或实物补偿

直接资金补偿是最常见的形式，是指作为支付主体的政府直接支付补偿金或补贴款给受补偿者。实物补偿是指政府对于填海造地受损失者给与相当于其损失的物质补偿，如对于迁居者直接补偿房屋等。

5.2政策补偿

指政府利用政策资源、制度资给予受补偿者政策优惠。填海造地的受补偿者在一定的期限和区域内，享有一系列的政策倾斜待遇，以补偿其损失，同时促进该地区的生态经济建设。

5.3智力补偿

即技术补偿，是指政府给予受补偿者一定的技术支持。如政府对于因填海造地而失去经济收入或工作者，给予适当的技能培训，使其可以重新获得工作技能。

5.4建设项目补偿

指政府将补偿资金转化为技术项目安排到受补偿方，帮助受损害区建立替代产业，形成造血机能和自我发展机制，使外部补偿转化为自我积累能力和自我发展能力。

6.结论

2010年5月1日，青岛将正式实施《青岛市海洋环境保护规定》。《规定》对胶州湾的保护做出了专章规定，明确指出“严格保护胶州湾内的岸线，向填海造地说“不”，禁止一切破坏和擅自改变岸线的行为”。这充分体现了青岛市严格限制填海造地项目，切实落实“环湾保护、拥湾发展”战略的决心。

在这样的大背景下，如何处理过去七十五年里胶州湾填海造地所带来的一系列问题，仍是我们不得不面对的重要课题。生态补偿机制就为此提供了一个很好的参考方法。明确补偿的主体与对象，制定合理的补偿标准，采用恰当的支付形式，最大程度的减轻填海造地对青岛市经济、生态建设的影响，更好地打造山

东半岛蓝色经济区，加快青岛经济腾飞。

参考文献：

1、刘洪滨，孙丽.胶州湾围垦行为的博弈分析及保护对策研究.海洋开发与管理[j].2008，（06）

2、贾怡然.填海造地对胶州湾环境容量的影响研究.硕士生学位论文，2006

3、王淼，段志霞.关于建立海洋生态补偿机制的探讨.中国渔业经济.2008，（03）

4、刘春江等.生态补偿研究现状与进展.环境保护科学.2009，（02）

第二篇：关于填海造地换领土地使用证的政策探讨关于填海造地换领土地使用证的政策探讨

按照2002年1月1日起施行的《中华人民共和国海域使用管理法》第三十二条规定：“填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权”。但由于《中国人民共和国海域使用管理法》属于上位法的原因，因此并未对换发的土地属于无偿使用还是有偿使用予以确定。为此，国内各省市均发布了各地的海域使用管理条例（或办法），对此做了不同的规定，笔者拟结合工作实际对此问题加以探讨：

一、对于填海造地换领土地证的几种观点

观点一。应直接予以换发有偿使用的土地使用证，即不用再缴纳土地出让金，用地企业直接领取土地证。这个观点的代表是辽宁省。

于2005年4月1日施行的《辽宁省海域使用管理办法》（辽宁省人民政府令179号）第二十三条规定：“填海项目竣工后形成的土地属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起3个月内，凭海域使用权证书，向县以上土地行政主管部门提出土地登记申请，由县以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书。换发国有土地使用权证书，不得收取土地出让金”。

观点二。换发土地证，可不用再缴纳土地出让金，但如转让或改变原填海用途，则需要补缴土地出让金。这个观点的代表是江苏省。

于2005年7月1日起施行《江苏省海域使用管理条例》第三十四条规定：“海域使用权人应当在围垦、填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上地方人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。土地使用权期限为海域使用权剩余期限。换发国有土地使用权证书，不收取土地出让金。转让围垦、填海形成的土地的使用权，应当经土地所在地设区的市、县（市）人民政府批准，并补缴土地出让金。补缴的土地出让金的数额按照该宗土地的评估价格扣除已经缴纳的海域使用金和实际投入的围垦、填海成本确定”。

观点三。换发土地证时，需要缴纳土地出让金。但可以核减已缴纳过的海域使用金和填海成本。这个观点的代表是海南省。

于2005年7月1日起施行的《海南省实施办法》第二十三条规定：“对填海形成的土地，海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书和海域使用红线图向县级以上人民政府土地行政主管部门申请换发国有土地使用权证书，并缴纳土地出让金，已缴纳的海域使用金和填海成本应当予以抵减”。观点四：应结合土地利用总体规划、城市规划和海域规划，确定是否符合《划拨土地目录》，如符合，政府可按照划拨方式供地，如不符合，应办理土地有偿使用手续，属于国土资源部11号令规定的经营性用地范围的，必须以招拍挂方式供应。这个观点的代表是广东省和福建省。

由广东省海洋与渔业局与广东省国土资源厅联合下发的《关于加强我省填海造地管理的通知》（粤海渔〔2004〕146号）规定，“国土资源行政主管部门在办理土地出让（划拨）手续和土地登记发证时，应区别下列不同情况进行处理：

（1）围填海造出的土地用于农业用途的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给围填海的单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年，符合《土地管理法》第五十四条规定的建设用地的，可按划拨方式办理用地手续和国有土地使用权登记发证。（2）围填海造出的土地用于《土地管理法》第五十四条规定以外的建设用地的，应按土地管理的有关规定实行有偿使用，办理土地使用权出让手续，缴纳土地出让金（土地出让价格按当地的地价标准扣除海域使用权人缴纳的海域使用金、资源补偿费和实际投入的填海成本计算），按出让国有土地使用权登记发证。

（3）围填海后形成的土地按规划作为经营性项目用地的，在围填海项目竣工验收后，由市、县人民政府土地储备机构实行收购，土地使用权按国家和省的有关规定以公开交易的方式出让；或者先由市、县人民政府收回土地，土地使用权按公开交易方式出让后，再从土地出让收益中扣还原海域使用权人已缴纳的海域使用金、资源补偿费、实际投入的填海成本以及合理的填海利润。土地使用权以公开交易的方式出让后，由受让人依法办理土地登记手续”。而于2006年7月1日起施行《福建省海域使用管理条例》第二十九条规定：“海域使用权人应当自填海项目工程竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向沿海县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由沿海县级以上地方人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。符合国家《划拨用地目录》和用于工业建设项目用地的，不再收取土地出让金。改变原批准用途的，应当经沿海县级以上地方人民政府批准，并补缴土地出让金。补缴的土地出让金数额按照该宗土地的评估价格扣除已经缴纳的海域使用金和实际投入的填海成本确定”。

以上可以看出，不同省、市政府部门对填海形成陆域后，在换发土地证时，是否需要再次缴纳土地出让金意见并不统一。近年来随着全国港口建设的飞速发展，这种不统一对港口企业来讲，已成为不小的负担。

二、国内不同省市政府在填海造地时需要缴纳海域使用金的情况

据查询相关资料，各地对填海造地时缴纳海域使用金的标准也是不尽相同，详见下表：辽宁

填海造地，比照当地土地出让金价格的70%—85%一次性计征。对于环境整治填海项目，比照当地土地出让金价格的55%一次性计征。低于每亩1万元的，按每亩1万元一次性计征。[即15万元/公顷]辽宁省海洋与渔业厅、辽宁省财政厅关于印发辽宁省贯彻施行《海域使用管理法》暂行意见的通知（辽海字〔2002〕68号）江苏

改变海域属性的非种植、养殖业填海工程用海，每亩一次性计征8000元；[即12万元/公顷]关于印发《江苏省海域使用金征收管理暂行办法》的通知苏财综〔2003〕136号福建

改变海域属性的非种植、养殖填海工程用海，比照邻近土地出让金价格的３０％一次性计征。福建省人民政府办公厅关于印发《福建省海域使用金征收管理暂行办法》的通知（闽政办［2001］201号）海南

填海造地150万元/公顷

海南省人民政府办公厅关于印发《海南省海域使用金征收管理办法》的通知

琼府办[2002]22号海口广东

填海造地，27万元/公顷；

广东省政府《印发广东省海域使用金征收管理暂行办法的通知》（粤府（2005）92号）（广州、深圳区域）山东

完全改变海域自然属性的围海造地、码头、堤坝、围堰、储灰场等填海型项目用海，青岛、烟台、威海、日照4市每公顷不低于15万元，潍坊、东营、滨州3市每公顷不低于4.5万元。山东省海域使用金征收使用管理暂行办法天津

对于改变海域属性的围海、填海工程用海，比照临近土地出让金价格30%一次性征收。一次性征收的海域使用金标准不得低于10000元/亩。[即15万元/公顷]天津市海域使用金征收管理办法

通过上表可以看出，填海造地缴纳海域使用金最少的是江苏，天津、福建一般比照土地出让金的30%缴纳海域使用金，比例最高的是辽宁，是比照土地出让金的70％－85％缴纳。

三、对填海造地中换发土地证现行法规和相关政策的思考1.如何理解填海造地中缴纳的海域使用金和换证时的土地出让金

在笔者看来，换证时是否缴纳土地出让金，主要是如何理解海域使用金和填海形成陆域成本之间的关系。以大连港为例，我们可以比较一下用海和用地的管理：

港口建设用地，首先要征用农民的集体土地，使其变成国有土地，其次根据企业需要，自行对用地进行配套建设，然后根据土地利用规划、土地用途以及土地使用者的不同，由政府按照无偿划拨方式或者有偿使用方式供应，如果是出让，需要缴纳土地出让金。

而港口建设用海，特别是港口建设中填海形成的陆域都是由港口企业进行征海，即支付给渔民海域补偿金，其次比照临近土地出让金价格按照一定比例向政府缴纳海域使用金，然后自行投资建设，填海造地。

这就可以看出，征用农地等同于向渔民征海，企业自行投资配套建设用地等同于企业填海形成陆域，而缴纳土地出让金又等同于缴纳海域使用金。就象购买同样的商品不会支付两次款项一样，企业在办理换发土地证时，不会也不应该再次支付土地出让金。当然，由于地域的不同，征海费用、填海成本和海域使用金缴交比例也不相同。笔者认为，鉴于企业在用海时已经支付了海域使用金，因此无论填海形成陆域是否符合《划拨土地目录》，都应该按照有偿使用来处置。无需再另行缴纳土地出让金，而当转让或改变原填海用途时，应该予以补缴，补缴金额可以按照该宗土地的评估价格扣除已经缴纳的海域使用金和实际投入的征海费用、填海成本来确定。

2.填海造地应该如何办理土地登记手续

广东省海洋与渔业局与广东省国土资源厅联合下发的《关于印发加强我省填海造地管理的通知》（粤海渔[2004]146号），是属于全国第一个规定填海造地后，海域使用证如何换取土地使用证的文件。在该通知中要求：

围海项目竣工后，首先要向省海洋行政主管部门和国土资源行政主管部门申请竣工验收，需要提供海域使用权证书、围填海造地项目批准文件、海域使用金缴纳凭证；其次应组织具有地籍测绘资格的测绘队伍进行项目竣工测量。在取得竣工验收文件后，可以办理办理土地登记。需要持下列证明文件办理：土地登记申请书；海域使用权证书（复印件）；填海项目竣工验收文件；填海项目竣工测量的图件、资料；建设用地批准书、《国有土地使用权出让合同》或国有土地划拨决定书，以及办理土地登记必须提交的其他证明文件。笔者认为，这个文件可以作为填海造地办理土地登记的一个规范，值得各地推广。综上所述，填海造地换领土地证工作还需要在各地政府的协调下，海洋、国土资源主管部门取得共识，这样才能更有利地保障广大用海单位切身利益。参考文献

[1]中华人民共和国主席令（第61号）.《中华人民共和国海域使用管理法》.（已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2001年10月27日通过，自2002年１月１日起施行）.

[2]《辽宁省海域使用管理办法》（经2005年2月28日辽宁省第十届人民政府第41次常务会议审议通过，自2005年4月1日起施行）

[3]《江苏省海域使用管理条例》.（2005年5月26日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）.

[4]海南省实施《中华人民共和国海域使用管理法》办法（2005年5月27日海南省第三届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）.

[5]广东省海洋与渔业局与广东省国土资源厅联合下发《关于印发加强我省填海造地管理的通知》.（粤海渔[2004]146号）.

[6]《福建省海域使用管理条例》.（已由福建省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年5月26日通过，自2006年7月1日起施行）.

[7]《厦门市海域使用管理规定》.（2003年5月29日厦门市第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议通过2003年8月1日福建省第十届人民代表大会常务委员会第四次会议批准）.

第三篇：关于改进围填海造地工程平面设计的若干意见关于改进围填海造地工程平面设计的若干意见（国海管字[2008]37号）

关于改进围填海造地工程平面设计的若干意见

沿海省、自治区、直辖市海洋厅（局），局属各有关单位：

我国的大陆岸线、岛屿岸线及近岸海域是海洋经济发展的重要载体，也是稀缺和不可再生的空间资源。科学利用岸线和近岸海域资源，适度进行围填海活动，不仅能够保障国家能源、交通、工业等重大建设项目和重点行业的用海需求，同时能够有效缓解沿海地区经济迅速发展与建设用地供给不足的矛盾。然而，沿海地区对岸线和海域资源的开发利用却存在着简单、粗放等诸多问题。为了加强围填海造地的管理，保护稀缺岸线和近岸海域资源，现就围填海工程平面设计和整体布局（以下简称平面设计）提出以下意见。

一、充分认识改进围填海造地工程平面设计的重要意义

近年来，随着沿海地区城市化、工业化和人口集聚趋势进一步加快，对海洋的开发利用强度不断加剧。特别是在沿海大中城市及邻近地区，用于滨海城镇建设、港口码头建设、工业基地建设、围垦等围填海造地工程的数量和面积大幅度增加。但围填海方式大多采用海岸向海延伸、海湾截弯取直或利用多个岛屿为依托进行围填，忽视了资源的利用效率和生态环境价值。这不仅带来了自然岸线缩减、海湾消失、岛屿数量下降、自然景观破坏等一系列问题，也造成了近岸海域生态环境破坏，海水动力条件失衡，以及海域功能严重受损。

为此，必须尽快转变围填海造地工程设计理念，切实改进围填海造地工程的平面设计方式，全面提升围填海造地工程的社会、经济、环境效益，最大限度地减少其对海洋自然岸线、海域功能和海洋生态环境造成的损害，实现科学合理用海。

二、改进围填海造地工程平面设计的基本原则

我国海域南北跨度较大，海岸类型复杂，应当根据海岸自然情况，因地制宜地确定围填海造地的方式，一般情况下，围填海造地的平面设计应遵循以下基本原则。

（一）保护自然岸线的原则。自然岸线是海陆长期作用形成的自然海岸形态，具有环境上的稳定性、生态上的多样性和资源上的稀缺性等多重属性。自然岸线一旦遭到破坏，很难恢复和再造，因此，进行围填海造地工程建设，应尽量不用或少用自然岸线，要避免采取截弯取直等严重破坏自然岸线的围填海造地方式。

（二）延长人工岸线的原则。围填海形成土地的价值主要取决于新形成土地的面积和新形成人工岸线的长度。人工岸线越长，则新形成土地的价值越大。因此，围填海工程的平面设计要尽量增加人工岸线曲折度，延长人工岸线的长度，提高新形成土地的价值。

（三）提升景观效果的原则。围填海造地工程必然会改变岸线的自然景观，因此，对围填海新形成土地的开发利用，一定要十分注重景观的建设，一般情况下，应在人工岸线向陆一侧留出一定宽度的景观区域，进行必要的绿化和美化。同时要注意营造人与海洋亲近的环境和条件。

三、围填海造地工程平面设计的主要方式

改进围填海造地工程平面设计，核心是要由海岸向海延伸式围填海逐步转变为人工岛式和多突堤式围填海，由大面积整体式围填海逐步转变为多区块组团式围填海。平面设计要体现离岸、多区块和曲线的设计思路。主要方式包括：

（一）人工岛式围填海

采用人工岛式的围填海造地，既可以最大限度地延长新形成土地的人工岸线，又可以不占用和破坏自然岸线。通过桥梁和隧道的方式连接人工岛与陆地，可以获得与延伸式围填海造地同样便利的交通条件。在海域条件适合的地区，采用人工岛式围填海造地应作为首选方式。

（二）多突堤式围填海

对于因工程建设需要，必须利用岸线向海延伸的围填海造地工程，要推广多突堤式围填海工程平面设计。这种平面设计的围填海工程，既可以最大限度地节约使用自然岸线，也可以最大限度地延长新形成土地的人工岸线。除海域条件不适合的地区外，延伸式围填海造地工程应逐步做到全部采用多突堤式平面设计。

（三）区块组团式围填海

对于面积较大、用途多样性的围填海造地项目，可采取区块组团式围填海造地方式，即：根据用途需要，必须利用岸线的部分，采取多突堤式围填海方式，可以不利用岸线的部分，采取人工岛式的围填海方式。将多突堤式围填海和人工岛式围填海合理组合，可以实现上述两种围填海方式的优势互补。

四、改进围填海造地工程平面设计的管理措施

在海域使用申请审批过程中，要加强对围填海工程平面设计方案的审查。申请人在提出围填海造地项目申请时，要同时提交工程平面设计方案。在海域使用审查过程中，要按照本意见的要求，对平面设计方案进行严格的审查，凡不符合本文件要求的平面设计方案，应要求申请单位重新设计。在海域使用论证过程中，应将平面设计方案作为海域使用论证的重要内容。对符合平面设计基本原则的围填海造地工程，项目用海经批准后，可按实际围填海造地面积缴纳海域使用金。

为了鼓励围填海造地工程平面设计的创新，国家海洋局将定期开展围填海造地工程平面设计检查评比工作，对优秀设计项目进行表彰。各级海洋行政主管部门要充分认识围填海造地工程平面设计工作的重要意义，加强对平面设计工作的宏观指导和宣传，积极推进围填海造地工程平面设计方式的转变。

［9］高有福.环境保护中政府行为的经济学分析与对策研究［d］.长春：吉林大学，2006.

［10］郭建卿，靳乐山.中国生态补偿研究综述［j］.林业经济问题，2004，（4）.

［11］林燕.生态补偿中的政府主导作用研究［d］.济南：山东师范大学，2009.