《关于县城土地集约利用的思考与建议》

关于县城土地集约利用的思考与建议

县城是一个县域政治、经济、文化的中心，聚集着县域内大量的资金、人才等要素资源，土地在县城发展中占有十分重要的作用，是最基本的生产要素。实践表明，在许多地方，往往依靠大量的土地投入和房地产行业的急骤膨胀推动县城的发展，土地低效、无序利用大量存在。本文将就县城土地利用现状，从集约用地的角度进行粗浅的思考并提出初步建议。

⒈县城土地利用现状分析

县城是链接城乡社会的重要载体，长期以来，绝大多数县城都经历了一个十分缓慢而渐进的过程，县城的发展往往是在一种“有规划、无意识”状态下进行的，直到上世纪年代中后期，由于苏南等经济发达地区县城建设的示范带动和土地储备制度的确立，县城建设出现了两个倾向：一是以房地产开发为目的旧城改造，土地储备制度得到发展；二是以大量圈占土地为代价的外延扩张，各类经济开发区、新城区如雨后春笋。一方面一部分土地得到高效利用，另一方面大量的土地被浪费、闲置。当前，县城土地低效利用主要表现在以下方面：

表现之一。旧城区大量存在，土地利用率低下。

旧城区已经成为县城土地低效利用的主要方面，据不完全统计，旧城区面积一般占县城建成区面积的－。在旧城区内存在大量一户一宅和低层建筑，土地容积率极低。有关资料显示，目前我国城市土地约左右被低效利用，城市规划整体容积率一般为－，而实际上我们的容积率不及规划容积率的。据此推断，旧城区土地利用率、容积率应更低。一些县城的旧城区已有着相当长的历史，一些房屋破旧不堪，长期空置，街巷纵横交错，给土地的合理、高效利用带来不便。

表现之二。新区建设贪大求洋，土地利用结构失衡。

县城虽说在一县之内占尽地利人和，交通便利，但放大到全国、全省来看，大多数县城区位条件一般，竞争力不强。为加快县域经济的发展，一些县（市）政府在畸形发展观和政绩观的主导下，绝大部分都采取了拼资源的发展方式，一些县（市）政府的领导热衷于新城区、开发区等建设，热衷于搞大片房地产开发。在新区建设中，县（市）政府为追求快速的经济和政绩效益，不惜采取牺牲农民利益和政府长期负债的形式，大搞“七通一平”、“九通一平”，区内道路动辄米甚至更宽，绿化隔离带宽度也在米、米以上，规划效益十分低下。另一方面，一些工业企业以较低价格（一般以最低保护价取得）受让土地使用权后，往往是使用一部分，闲置一部分，有些企业甚至在厂区内搞大面积的绿化，土地利用率极低。

表现之三。住宅用地供应不合理，房地产空置率高。

近年来，房地产行业极度膨胀，极大地刺激了县（市）政府，据调查，一些县（市）政府对房地产用地收益的期望值是逐年增加，有的甚至直接与交通、城建等工程建设挂钩，以交通、城建等工程建设投入测算需要抛售的房地产用地。由于县（市）政府追求片面的土地收益，往往不顾及本地区、所在县城房地产供求现状，对房地产企业开发方向也不加以任何控制，导致关系普通群众切身利益的安居房供应不足，大面积的高档商品房因购买力不够出现闲置。

表现之四。城郊结合部非法土地转让严重。

由于县城“似城非城、似镇非镇”所特有的特点，县城一些居民受传统居住习惯的影响，认为商品房不是住房，总想千方百计地购买土地自建住房。在一些地方的城郊结合部，以住宅用地为主的非法的土地买卖仍然大量存在，虽然历经多次清理，但收效甚微。这种隐性的地下房地产市场的出现，导致县城建成区内不断出现新的土地利用效率、容积率、建筑密度低效区。

⒉造成县城低效用地的原因

以上四方面问题的存在原因是多方面的，既有技术方面的，也有主观思想方面的。我国是一个人口众多的国家，人均耕地不足世界平均水平的四分之一，土地国情的现状必须要引起我们思想上的高度重视。笔者将从主客观方面进行进一步的思索：

主观方面原因：

严格控制城市（县城）发展权。我国的土地国情决定我们不能无限制地扩大城市（县城）建成区面积。针对目前城市发展制约机制不够健全等方面的考虑，笔者认为，对城市的发展权应该加以限制，把城市发展权分为决策权和实施权，按照我国政体制度，将城市发展决策权纳入人大代表大会及其常委会的审议内容，城市发展实施权由政府组织。辅助于两权分离的需要，笔者认为，县城土地利用总体规划的确认和决定权也应纳入人大代表大会及其常委会决议范围，凡县城重大的发展和建设都必须由人大代表大会及其常委会讨论决策。

建立城市土地集约利用评价体系。主要包括四个层面。一是县（市）政府国土部门要结合土地利用总体规划、县城建设总体规划制定详细的土地集约利用指标体系。作为考核土地集约利用程度的主要指标，笔者认为，土地投资强度具有很大的不确定性和合理性，目前国土部门主要依据发改部门提供的文件或批复，而企业在取得土地后实际的投资规模往往有变数，因此当前必须要尽快建立和完善行业用地指标体系，根据行业、投资规模等综合确定供地指标。二是在《土地出让合同》增加土地容积率、建筑密度、投资强度等条款。三是加强批后土地集约利用评价，发展、国土、建设、规划等部门建立批后土地定期评价制度，对达不到规定集约利用指标，在整改宽限期内（一般给予一年左右的宽限期）仍无法达到要求的，国土部门有权收回多余的土地，建设、规划部门不认定工程竣工，发展部门取消有关投资优惠政策。四是推进标准厂房建设，应鼓励社会资金的多元化投入，鼓励房地产企业建设标准厂房用于出租或出售，工业企业配套的居住、食堂等用地应实行社会化服务。一方面有利于企业减少非生产性投资和建设时间，快速投资见效，另一方面通过土地要素的再次市场配置，有利于避免企业不合理的用地。

推进县城土地整理。与目前正在进行的以土地储备为手段、以房地产开发为目的的旧城区改造要有区别，今后土地整理必须按照国际通行做法，应以提高城市土地利用率，改善城市生态环境为目的，体现城市土地整理的社会、经济、生态综合效益。城市土地整理应充分调动政府、普通业主等社会各个层面的积极性，在拆迁补偿的形式上要体现多样性，允许普通业主在整理后换取同等价值的房地产。笔者建议：一是省级政府应尽快建立旧城区改造资金，对用地扩张较快的地区按新增耕地收取一定的附加费用，专项用于鼓励市、县政府进行旧城区改造；二是省级政府应尽快组织市、县土地集约利用调查评价，对土地集约利用水平较低的地区应限制土地供应。