《独家原创:对土地征用制度的思考》

独家原创:对土地征用制度的思考

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摘要。随着社会经济的日益发展，我国各行各业呈现出强劲的发展势头。各地纷纷打出“经营城市”的旗号，在此进程中，需要大量征用集体土地，而对集体土地的征用带来的是城市因为有土地的流转而吸引了不少投资者，投资者因为有以土地作为基础的物质条件而不同程度的获利。但是，更多的是很大一部分失地者，因失去土地而导致生活水平降低甚至生活无着落。而且随着经济发展步伐的加快，城市经营和土地被征用者生存的矛盾愈加剧烈。城市要发展，老百姓同样有生存发展的权利，如何解决城市发展过程中土地征用带来的负面影响，良性地维护城市和普通人的发展秩序问题亟待提上议事日程。

关键词：土地征用制度原则措施东莞

一、引言

我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。下面，我着重简谈下土地征用制度的原则、现状不足及措施。

二、土地征用应遵循的原则

（一）珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的原则

我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。

（二）保证国家建设用地的原则

国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。

（三）妥善安置被征地单位和农民的原则

集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。

（四）谁使用土地谁补偿的原则

土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。

三、我国当前土地征用的现状与不足

（一）与征地相关的法律设计不合理

土地的征用权只有符合公共目的的时候才能为法律和社会的接受，土地征用权不能用滥用。为了保证这一点，各国土地征用权的行使都有详细的规定，并严格以土地用途是否为公共用途或具有公共利益作为判定土地征用是否合法的依据。在我国却没有一部土地征用法，土地征用权的法律规定主要来自《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》，其有关内容很不全面。如没有依法设立征用权，明确征用权的主体、范围、补偿依据和标准等。

（二）土地征用正当程序缺失。在现代宪法中，正当程序原则是财产权保护的核心。“所谓程序，就是为了法律性决定的选择而预备的人们相互行为的系统安排。”通过程序规范权力（利）运行。由于财产征用的不可避免，因此对财产的保护，主要是对财产征用的目的、补偿标准和征用程序等方面的正当性进行检验。在现行土地征用程序中，只规定了征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。但这与正当程序原则要求相差甚远。主要欠缺在制定土地规划、审查公共利益和确定补偿标准时的公开听证制度；在征地补偿中，欠缺中立的评估机构；在发生纠纷时，欠缺相应的司法救济。结果由于征用程序不规范、不透明，中间酝酿了大量的寻租行为，产生了大量腐败案件。

（三）补偿标准偏低及补偿金发放渠道不合理。我国现行土地征用补偿标准是按土地的原用途给予补偿。这个规定否认了农民对土地财产增殖的利益，是一种制度上的剥夺。拿耕地来说，具体补偿费用包括土地补偿费、安置补助费，及地上附着物和青苗补偿费，忽视了农民土地承包经营权的存在。在实践中，即使是上述较低的标准也由于农民在土地征用中的弱势地位，也往往不能及时、足额拿到。关于补偿金发放，实际操作中多是由用地单位直接支付给农村集体经济组织负责人，至于具体标准、数额，如何分配，往往是暗箱操作，这就导致农地补偿金发放渠道不透明，使农民在征地补偿中受到政府、开发商、村组负责人三层剥夺，利益严重受损。

（四）现行土地收益分配制度刺激政府多征地。我国的《土地管理法》第55条规定，新增建设用地的土地有偿使用费70%归地方政府。在实践中，土地出让费多采用一次性支付方式，造成土地征用的收益和成本在地方政府官员的不同任期间的不平衡分布。在现有体制下，谁在任期间征地多、出让多，谁收益就大。在出让土地的收益和成本分配上，在任官员获得都是收益，接任的官员几乎承担的都是成本。在这种激励约束制度下，怎么可能不刺激地方政府多征地呢。据国土资源部统计，到2002年低，全国累计收取土地出让金达7300多亿，以非市场化的方式低价征地，高价出让，成为不少地方政府创造政绩，增加财政收入的重要渠道。

四、针对不足提出改善的措施

[2]商春英。《土地征用制度的国际比较与我国土地资源的保护》，农业经济问题1998年第5期。

[3]傅运林一朱仁友。《浅议土地征用制度改革中的几个问题》，国土经济2001年第5期。

[4]于广思：《改革势在必行一一对当前我国土地征用制度的思考》，中国土地2001年第9期