《土地节约与集约利用的概念和内涵探析》

土地节约与集约利用的概念和内涵探析

土地节约集约利用与环境保护

——2011年海峡两岸土地学术交流会综述

许坚

（中国土地勘测规划院北京100035）

2011年海峡两岸土地学术交流会，于8月10日至11日在哈尔滨市举行。国土资源部副部长、中国土地学会理事长王世元出席，并发表重要讲话。黑龙江省副省长于莎燕、台湾地政研究所所长林英彦等出席并致辞。国土资源部总规划师、中国土地学会副理事长胡存智出席并主持纪念海峡两岸土地学术交流20年茶话会。本次交流会的主题是“土地节约集约利用与环境保护”，具体交流内容包括：土地开发与农地保护、土地利用与环境影响评价、城市土地二次开发与权益保护、土地管理与房价调控等。会议共收到两岸专家学者投稿90多篇，两岸专家学者120人参会。现将主要观点综述如下：

一、土地开发与农地保护

1、大陆应多种植多出口劳动力密集型农产品，应少种植多进口耕地密集型农产品

有专家认为，玉米、水稻等属于劳动力密集型农产品，小麦、大豆等属于耕地密集型农产品。大陆耕地资源稀缺，劳动力富于，因此，在玉米、水稻等农产品上具有比较优势，在小麦、大豆等农产品上是比较劣势。根据比较优势理论，大陆应多种植多出口玉米、水稻等劳动力密集型农产品，少种植多进口小麦、大豆等耕地密集型农产品。这有利于缓解大陆耕地的压力，如每年进口2000—3500万吨小麦和大豆，就相当于进口了200万公顷—350万公顷的耕地资源。

2、大陆具有初中及以上文化程度且年龄在35岁以下的农户对国家政策有更快的响应程度

了解农户土地利用意识，实现农户意识与国家意志的统一，有利于确保各项政策措施取得实效。有专家对大陆农户土地利用意识进行了调查，发现具有初中及以上文化程度且年龄在35岁以下的农户，更关注国家政策，对政策的响应程度更快，对市场的敏锐性更强，能更合理地利用现有资源，更倾向于通过提高农业生产技术（改善土地利用方式和种植模式）和适应政策来实现土地的最佳利用；未受过教育，年龄在35-50岁间的农户对政策的接受程度较慢，更愿意继承传统的土地利用方式，更多地是选择增加农业投入（化肥、农药以及有机肥等）来实现土地利用；50岁以上的老年基本上对国家土地政策的调整与实施没有反应，他们更关心的是土地归属。另外，有劳动力、初中及以上文化程度且年龄在35岁以下的农户，更愿意通过土地流转获取更多土地，发展特色农业，也更趋向于以土地作为资本进行入股分红；未受教育或者小学教育文化且年龄在35-50岁以上的农户，更愿意接受转租收取租金的方式；而50岁以上的农户基本上是固守土地，对土地流转政策呈抵触情绪。

3、台湾和大陆的农地改革存在相似之处

有台湾学者认为，海峡两岸都存在两次农地改革。第一次都是进行重新分配农地，实现农民的土地所有权。第二次改革，台湾仍维持农地私有化，借助于《农业发展条例》的修正，放宽了农地所有权的转移限制，以实现扩大农地经营规模的目标；而大陆则让农地归于集体所有，以扩大农地经营规模。台湾学者从两岸农地制度改革中得出结论：一是财产权会激励农民的生产积极性，故两岸为解决农地利用问题，皆改革产权制度。二是影响农民生产积极性的诱因，又不仅仅是“所有权”，比如大陆农民不具有所有权，也能借助于其他权能的保障，达到激励生产的目的。三是调整农业生产规模及经营模式，可以提高农地利用效率。在台湾有1979年的扩大农场经营规模政策和目前的“小地主大佃农”政策，在大陆有农业合作社、人民公社，到现阶段的家庭联产承包责任制等，皆是希望通过这些手段扩大农地经营规模，以提高农地利用效率。

二、土地利用与环境影响评价

1、应关注大陆煤炭资源枯竭型城市存在的土地利用困境有专家认为，目前大陆煤炭资源枯竭型城市存在土地利用困境：一是生态环境破坏严重。由于多年开采，导致采空区日益扩大，各城市均有不同程度的地表塌陷；同时，矸石山和粉煤灰堆积引发了固体污染和空气污染，有害物质渗入到土壤和水环境系统中，又造成地表和地下水系污染。二是城市建设用地经济效益低下。采用地均gdp指标（单位面积土地实现gdp量）衡量城市土地利用效益，目前煤炭资源枯竭型城市多数处于低水平状态。三是管理比较混乱。目前，管理煤炭行业的机构有国土资源系统，发改委系统的能源局、煤炭工业管理局等，安全生产监督管理部门，大型国企部门自身的管理权限，还有中国煤炭工业发展研究中心、煤炭工业规划研究设计院、中国煤炭工业协会政策研究室、中国煤炭加工利用协会等单位的建议权等。各种管理之间虽略有侧重点不同，但也存在严重的重复交叉，一定程度上造成了混乱。

2、环境影响评估不应完全以科技为导向，还必须重视社区民众的意见

有台湾学者认为，联合国的数据显示，自2008年以来，世界上居住在都市的人口已超过50%，都市再生问题已经是全球各国最大的问题。但都市更新并非就是屋屋的翻新、空地的留设、景观的改善，也需要兼顾整体都市的容受力。台湾的《都市更新条例》及相关法令的“容积奖励制度”存在问题。在制度设计之初，明知道“都市更新”应该要全盘考虑都市计划、建筑、社会福利、历史人文等，却不愿意努力去做，结果导致都市计划的毁坏，使得公共设施成本增加，形成部分人享受容积奖励，却要由全体民众买单的乱象。

今年恰逢海峡两岸土地学术交流20年，会议认为，20年来，海峡两岸土地学术交流取得了丰硕成果，促进了两岸土地管理事业的蓬勃发展，成为新时期推进海峡两岸科技文化交流的成功典范。今后要以海峡两岸土地学术交流20年为契机，围绕海峡两岸土地学术交流与合作的“五项共识”，推动学术交流活动向更高层次发展，为建立海峡两岸的节约集约用地制度，共同推进海峡两岸土地管理事业和经济社会发展贡献更大的力量。

注。本文刊载于《中国土地》2011年第9期。