《都市圈规划的初步探讨》

都市圈规划的初步探讨

2003-11-24

——以江苏都市圈规划实践为例

摘要。以国内率先完成的江苏都市圈规划为基础，结合国内外相关动态，提出中国都市圈的特征和概念、都市圈构建和规划实质、都市圈规划定位、意义、作用与指导思想;都市圈规划的重点、内容、行政法律保障等基本架构;同时，对需要进一步研究的问题也予点题。全文突出表明中国都市圈及其规划的创新潜值。

abstract：basedontheplanningpracticeofmetropolitancoordinatingregions（mcr）injiangsuprovince，whichhastakentheleadincompletingtheplanninginchina，thispapersuggestsonthefeatures，concept，establishmentofmcrinrelationtorelevantattitudesathomeandabroad.italsosetsouttheessence，positioning，magnificence，functionandguidingideologyoftheplanningformcrtogetherwiththebasicframeworkoftheemphasis，contents，administrativeandlegalsafeguardoftheplanning.inthemeantime，itpointsouttheproblemsthatneedfurtherstudy.thepurposeofthispaperistodemonstratetherenovationpotentialofmcrinchinaanditsplanning.

关键词：都市圈;规划;江苏

keywords：metropolitancoordinatingregion（mcr）;planning;jiangsu

2000年7月，江苏省第三次城市工作会议做出了建设南京、徐州和苏锡常三个都市圈的战略决策，会议提出跨越行政区划界限，以经济分工与协作为基础，以交通为纽带，形成以特大城市为中心的都市圈，通过强化南京、苏锡常、徐州三个都市圈的功能，更好地带动全省城镇的快速发展。

早在1999年上半年，《江苏省城镇体系规划（2001-2020）》编制过程中首次提出在全省构建三大都市圈的设想：根据城镇发展规律、城市化不同阶段要求、现代城镇空间演化趋势和市场经济体制建立的需要，全省构建南京都市圈、徐州都市圈和苏锡常都市圈，主导城乡空间结构调整、指导区域性基础设施建设、引导生产要素流动集聚，促进区域共同发展。2002年初，国务院对《江苏省城镇体系规划（2001-2020）》做出批复，明确指出：“全省城镇发展要以南京、徐州和苏锡常三个都市圈为战略重点，逐步使人口和产业向各级城镇合理集聚。力争到2020年，初步形成各类城镇布局合理、功能明确、结构完善、发展协调的城镇体系。”

2001和2002年，根据省政府的要求，在省建设厅主持下，省有关部门、规划单位和相关城市联合编制了苏锡常、南京和徐州都市圈规划，并于2002年分别经省政府批准实施。这是我国率先由省级政府批准实施的都市圈规划，在国内引起很大反响。规划编制过程中和规划出台后，三大都市圈城市间的联系和合作、区域性基础设施的建设和协调引起了广泛重视。目前一些重要的联合发展政策措施和区域基础设施建设已经开始启动，如苏锡常区域供水规划和绿化规划已经制定并经省政府批准实施，在集约利用资源、资金和改善生态环境等

各方面取得良好的综合效益；都市圈内部轨道交通也引起高度重视，苏锡常都市圈轨道交通列入省政府工作，有关部门已开始启动这一项目的研究和规划。

回顾和展望江苏都市圈规划的实践，结合国内外相关动态，笔者就都市圈及其规划的若干问题进行如下初步探讨。

1都市圈与都市圈规划的本质

在江苏提出三大都市圈前，国内外对都市圈有相近的概念。基于城市人口统计的需要，美国最早使用了“metropolitanarea”（大都市区）这一概念。1950年，法国地理学家戈特曼（jeangottmann）提出megalopolis（大都市圈，又译大都市连绵带、大城市带）概念，其在研究中指出中国的长江三角洲沪宁杭地区是世界上六大城市带之一。日本行政管理厅定义的“都市圈”是：以一日为周期，可以接受城市某一方面功能服务的地域范围，中心城市人口规模须在10万人以上；后又提出“大都市圈”概念，规定：以中心城市为中央指定市，或人口规模在100万人以上，并且邻近有50万人以上的城市，外围地区到中心城市的通勤人口不低于本身人口的15%，大都市圈与圈外的货物运输量不得超过总运输量的25%。1996年我国经济学家王建提出在我国建立九大都市经济圈（megalopolis）。对于中国的都市区，周一星认为是由中心市（城市实体地域内非农人口在20万人以上）和外围非农化水平较高，与中心市存在着密切社会经济联系的邻接地区两部分组成的城市地域。姚士谋也提出中国城市群（urbanagglomerations）的概念，认为城市群是指在特定的地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，在一定的自然环境条件下，以一个或两个超大或特大城市作为地区经济中心，共同构成的一个相对完整的城市“集合体”。孙一飞提出的城镇密集区概念指两个或两个以上30万人口以上的中心城市以及与中心城市相联的连片城市化地区。

就国内而言，上述都市圈、都市区、城市群、城镇密集区等城镇空间类型概念提出的出发点不一，但均较侧重理论研究，明显缺乏实践、特别是法定规划制定和实施的支撑。因此，目前对都市圈本质的认识分歧较大，包括都市圈名称规范与否都暂难取得一致见解。“都市圈”在江苏的发展侧重于实践的探索。从江苏省城镇体系规划至后续的江苏省三大都市圈规划，其工作不断深化。在江苏省城镇体系规划中，对都市圈的研究侧重于其概念的描述与空间范围的认定，指出江苏都市圈形成的客观基础包括城镇布局现状、综合交通格局和城市经济区基础三个主要方面。在苏锡常、南京、徐州都市圈规划中，进一步提出都市圈规划的核心是“培育、发展与协调”，尤其是协调不同空间利益主体的关系和加强对都市圈空间组织结构的研究，并注意根据需要解决实际问题，合理确定都市圈规划范围与重点，以及紧密结合政府职责与事权制定和实施都市圈规划。

1.1都市圈的特征和概念

综上所述，笔者认为我国的都市圈具有鲜明的中国特色，创新意义将会逐步显现。与国际、国内许多城镇群体空间相比较，目前中国都市圈的概念辨析、发展前景和功能作用判断首先要明确的是其主要特征：第一，都市圈是一个具有一体化倾向的协调发展区域;其次，都市圈是一个可实施有效管理的区域；第三，都市圈内存在着起主导作用的一个或多个核心城市;第四，都市圈是空间规划的特定类型而不仅是城市功能性地域或者城市经济区的范畴，但都市圈往往形成于某个城市经济区的核心区域，并且在单中心的都市圈内存在圈层结构：

第五，都市圈是客观存在与规划双向推动下形成与完善的，即使在较低城市化水平时仍有建设都市圈的需要与可能。据此，中国都市圈的概念是：由一个或多个中心城市为核心，以发达的联系通道为依托，吸引辐射周边城市与区域，并促进城市之间的有机联系与协作分工，形成具有区域一体化发展倾向、并可实施有效管理的城镇空间组织体系，其英文可简称为mcr（metropolitancoordinatingregion）。

1.2都市圈构建与规划实质

可以说，中国都市圈的构建是希冀建立一种新的发展平台与协调机制，以促进区域的持续发展。因此，规划建设都市圈的实质在于：淡化行政区划，从区域角度强化城市间的经济联系，形成经济、市场高度一体化的发展态势；协调城镇之间发展的关系，推进跨区域基础设施共建共享；保护并合理利用各类资源，改善人居环境和投资环境，促进区域经济、社会与环境的整体可持续发展。

1.3都市圈规划定位

在实践中，江苏都市圈规划兼顾了理论研究与法定规划体系的关系。都市圈规划的理论研究重在规划的必要性与可行性分析，按照区域的自组织要求研究合乎规律的空间发展模式。同时又由于都市圈规划源于省域城镇体系规划的有力展开，以及政府规划主管部门推动，使得当前江苏都市圈规划带有强烈的政府意志与实施可操作性的安排，从而形成江苏都市圈规划的法定规划特征。因此，都市圈规划有别于我国传统的城镇体系规划，它突破了行政区划对规划思维的固有约束，遵循城市与区域关系的演进规律，是对空间规划的创新与引导。在规划制定和实施过程中，规划组织形式与技术方案较好地处理了都市圈规划与我国已有城镇体系规划的关系。都市圈规划没有打破我国已经形成的规划编制、审批、实施的管理体系，其工作的重点是在完备的纵向控制体系中，增加横向的沟通，建立固定的协调对话机制，以期逐步完善我国现有的法定规划体系及规划技术。

1.4都市圈规划的意义和作用

面对城市化的快速推进与区域空间资源稀缺的矛盾，经济与区域生产力的宏观调控体系构建，垂直化行政区划管理体制与全球化、区域化发展潮流的对接，都市圈规划的意义与作用在于：

1.4.1应对经济全球化与全球城市化快速发展的挑战

随着全球化和城市化的高速发展，城市之间的竞争不再仅仅表现为单个城市间的竞争，而是越来越体现为以核心城市为中心的城市区域或城市集团的竞争，以大城市为核心的都市圈已经成为一种具有全球性意义的城市——区域发展模式与空间组合形式。从经济全球化的角度，加快、加大以大城市为核心的都市圈规划，以都市圈为单元参与国际竞争具有举足轻重的作用。为了顺应全球化和城市化高速发展的趋势，亟需将大城市的发展与周边城市、区域联系起来整体考虑、统一规划。目前，长江三角洲地区的快速城市化，已逐渐打破城镇和区域相对均衡孤立发展的状态，城镇空间关系纵横交错，南京都市圈、苏锡常都市圈、杭嘉湖城镇群、上海大都市圈等城镇群体空间已初现端倪。基于当前的宏观发展趋势，以都市圈为载体，整合区域内相关城市的发展资源，形成强强组合、区域协调发展的格局，应对经济

全球化的挑战，具有重要的意义。

1.4.2实施城市化集聚发展战略，加快中心城市发展

以历史上小规模分散为典型特征的区域城镇和产业布局与经济、社会、环境可持续发展的矛盾日益尖锐。江苏的城镇空间发展，必须强调从分散发展向合理集聚转变，从粗放利用资源向集约经营转变，从以小为主向以特大城市为核心转变，加快要素向中心城镇的集聚，提高区域发展的整体效益。《江苏省城镇体系规划（2001-2020）》提出构建南京、徐州、苏锡常三个都市圈，是带动全省经济社会发展的核心区域，也是实现全省城市化集聚、集约发展战略目标和要求的关键区域。

在相当长的时期内，由于对大城市的发展缺乏正确的认识和应有的重视，江苏省的中心城市发展不理想，数量不足、实力不强，其应有的区域辐射带动力受到明显制约。在沿海地区周边省市快速发展、加快开放的背景下，江苏省的中心城市感受到了新的压力和挑战。南京与上海、武汉、苏锡常，苏锡常与上海及其周边城市，徐州与鲁南地区崛起的中心城市等，城市间的区域竞争格局日趋复杂，江苏现有的中心城市的区域影响力和传统腹地均面临挑战。依托都市圈的规划建设，培育更加具有竞争力的中心城市符合区域经济发展的要求，符合江苏省城市化发展战略方针。

1.4.3实施省域城镇体系规划的重要举措

都市圈规划改变了传统城镇体系规划偏重于城镇结构体系布局的思路，顺应当前城市经济区域一体化的发展趋势，其跨行政区域进行的规划建立了一种跨区域联动的策略性的思路、方法和措施，是政府对区域发展进行必要引导和调控的重要依据和手段，可成为省域城镇体系规划重要途径。

1.5都市圈规划的指导思想

（1）淡化行政区划，着重经济、社会、城镇的联系，从区域可持续发展的角度，形成经济、市场高度一体化的发展态势。

从传统的计划经济向社会主义市场经济转变后，我国传统的行政——区域经济系统正在被削弱，加入世贸组织（wto）以后建立规范、统一的国内市场体系已迫在眉睫。都市圈规划作为一种跨区域的规划，必须从开放区域的角度，促进区域经济、市场高度一体化的发展格局早日形成。

（2）在尊重各方利益的基础上，以市场机制为准则，以政府协调为手段，以跨区域基础设施和大型骨干工程建设为引导，加强区域协作，追求整体、长远效益的最优化。受传统的计划经济体制和资本多元化导致利益主体多元化的综合影响，部门和地区内部，部门发展和地区发展之间形成了各种矛盾，使不同地区、部门和企业不可避免地要强调本位利益，而区域发展的整体利益、长远利益往往被忽视。因此，都市圈规划不仅要维护投资者的利益，更要维护公众利益、区域整体利益和长远利益。必须强调以市场机制为准则，以政府协调为手段，以跨区域基础设施和大型骨干工程建设为引导，把多个行政单元、多个

利益主体协调在一起，谋求整体发展。

（3）保护并合理利用资源，改善人居环境和投资环境，协调城镇发展之间的关系，推进区域基础设施和社会服务设施共建共享。

都市圈规划涉及许多跨行政区域的资源利用、环境保护、设施建设问题，规划的重要性正是体现在对上述问题的研究解决。因此都市圈规划必须体现“资源共享、环境共保、设施共建”等原则要求，实实在在推动区域的发展与建设。

（4）落实和深化省域城镇体系规划确定的有关内容，促进全省经济社会的健康快速发展，完善全省城镇空间布局结构。

从都市圈规划的定位看，它是一种特殊类型的空间规划；从实际操作看，它是省域城镇体系规划的重要实施性规划序列之一。因此为了贯彻省域城镇体系规划，促进全省经济的健康快速发展，完善全省城镇空间组织结构，都市圈规划必须以省域城镇体系规划为指导，进一步落实和深化省域城镇体系规划的有关内容。

作者：邹军来源：《现代城市研究》2003年第4期

第二篇：南京都市圈规划南京都市圈规划（2002—2020）（文本）第一章总则

第一条编制目的

编制《南京都市圈规划》（以下简称为“本规划”），是为了实施《江苏省城镇体系规划（2001—2020）》，提高南京都市圈的综合竞争力，推进区域共同发展，巩固提升南京在长江流域的中心城市地位，促进都市圈规划范围内各城市的协调发展。

第二条指导思想

南京都市圈的发展应淡化行政区划，从区域角度强化城市间的经济联系，形成经济、市场高度一体化的发展态势；协调城镇之间发展的关系，推进跨区域基础设施共建共享；保护并合理利用各类资源，改善人居环境和投资环境，促进区域经济、社会与环境的整体可持续发展。

第三条规划范围

规划范围包括。南京市、镇江市、扬州市、马鞍山市、滁州市、芜湖市的全部行政区域，淮安市的盱眙县、金湖县和巢湖市的市区、和县、含山县。

本规划对省内部分提出要求，报江苏省人民政府批准实施；对省外部分从区域发展的整体协调考虑，提出发展预测和建议。

第四条编制依据

（一）主要依据

1、《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发〔2002〕13号）；

2、《关于江苏省城镇体系规划的批复》（建规〔2002〕39号）；

3、《中共江苏省委、江苏省人民政府关于进一步加强城市工作的意见》（苏发〔2000〕17号）；

4、《江苏省城镇体系规划（2001—2020）》；

5、《江苏省国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》。

（二）相关依据

1、相关城市的城镇体系规划和城市总体规划；

2、《安徽省城镇体系规划（1995—2010）》；

3、相关城市的国民经济和社会发展第十个五年计划纲要；

4、《安徽省国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》。

第五条规划期限

本规划期限：2002－2020年。近期：2002－2005年；远期：2006－2020年。

第二章功能定位与发展目标

第六条功能定位

长江流域与东部沿海交汇地带的枢纽型都市圈，江苏省核心型都市圈，兼容并蓄、开放多元的文化型都市圈，以上海为龙头的长江三角洲的重要组成部分。

南京都市圈“承东启西、承南接北”，地处中国重要的沿海和沿江发展轴线的交汇点，是东部与中西部经济发展的转换地带、南方与北方经济发展的交融区域，具有战略性的枢纽地位；都市圈核心城市南京是江苏省政治、经济、科教文化、信息中心，南京都市圈地跨江苏苏南、苏中、苏北，对促进苏中地区快速崛起并融入苏南板块、进一步加快苏北地区发展等全省区域共同发展战略具有重大意义；南京都市圈历史上是吴楚文化的交汇地带、南北文化的交融区域，同时也是近代文明兴起之地，集历史、近代、现代特色文化于一身，融吴楚文脉、南北文化、中西文明于一体，具有兼容并蓄、富有活力和创新精神的多元文化特征；南京都市圈地处长江三角洲的北翼，基础产业实力雄厚，科教优势明显，文化底蕴深厚，是长江三角洲地区重要的基础产业、制造业、科教文化基地之一。

第七条总体目标

推动都市圈的经济、市场发展一体化，培育平等、互利的发展环境；针对市场、产业、基础设施、城市化等方面的共同发展制定相应策略，扩大区域合作，创造多种灵活的合作方式，形成区域一体化发展格局；大力发展循环经济，走新型工业化道路，促进都市圈区域可持续发展；以长江为纽带、沿江城市为依托，联合培育都市圈信息生产和信息服务中心，构建国际性的沿江先进制造业集群和以历史文化、山水城林为特色的城市带。

近期，都市圈省内部分实现全面小康；远期，建成经济发达、社会文明、空间集约、生态优良，经济社会一体化的现代化都市圈。

第八条经济目标

近期：国内生产总值4600亿元（省内3550亿元），人均国内生产总值18000元左右（省内24000元），三次产业比重为8：50：42（省内5：51：44），出口占gdp的比重达到24%（省内超过30%），财政总收入550亿元（省内480亿元），高新技术产业增加值占工业增加值的25-30%，研究与开发投入占gdp比重大于2%，文化产业年均增长速度超过12%（省内15%），旅游总收入年均增长速度超过15%（省内18%），科技进步贡献率50%以上（省内55%），城镇居民人均可支配收入9500元（省内11000元），农民人均纯收入4500元（省内5200元）。

远期。国内生产总值在2005年的基础上增长接近5倍，人均国内生产总值78000元（省内112000元），成为经济充满活力、科技发达、环境优美、地位独特、高度一体化、辐射功能强劲的发展区域。

第九条社会目标

近期。恩格尔系数38%（省内35%），高等教育毛入学率25%（省内30%），宽带网入户率35%（省内45%），每千人拥有卫生技术人员5人以上（省内6人以上），人口自然增长率小于5‰（省内小于3‰），人均期望寿命大于75岁，城镇登记失业率控制在4%左右（省内约3%），城市最低生活保障覆盖率达到100%。建成大型综合医院与各类专业性医院相结合的都市圈共享的医疗服务体系；建设都市圈大型综合性体育设施和体育专项场馆，具备举办全国运动会的能力。

远期。建成华东地区乃至全国的重要会展中心、长江下游的医疗服务中心；大型体育设施达到承办相当于亚运会规模的国际性大型运动会的能力；创建具有国际影响力的大学园区，建成国家教育科研基地；建设大型文化设施，成为长江中下游区域文化中心；传承都市圈独特文化与山水城林景观，建设成为独具特色的文化型都市圈。

第十条城市化目标

“做强、做优、做美、做特”各级城市，重点“做大”核心城市，择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量，完善都市圈的城镇空间结构。

强化核心城市的主导地位，加快都市圈沿江城市带规划和建设的整体协调，有序培育城镇发展轴和通道地区的特色中小城市，进一步提高都市圈城市化水平，将都市圈建成国内城市化和经济社会最发达的区域之一。

近期总人口2600万人，城市化水平达到52%左右（省内58%），城市人均住房建筑面积18平方米（省内20平方米），人均公共绿地8平方米（省内12平方米）；远期总人口3200万人，城市化水平达到66%左右（省内74%）。

第十一条环境目标

城镇与产业发展要加强生态建设和环境保护；利用高新技术改造传统产业，发展循环经济；区域生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，可持续发展能力不断增强。

以保护长江、京杭运河等区域供水水源，南水北调取水水源及输水廊道水质为重点，以建立都市圈整体执法监督和环境管理体制为保障，以改善城镇环境质量和保护人民群众健康为根本出发点，全面控制污染物排放总量，维护生态平衡，促进区域经济、社会、环境的协调发展。

第三章空间组织

第一节空间结构

第十二条总体结构

形成一个核心、两个圈层的空间结构，重点发展一带一轴三通道。

一个核心。包括南京主城和以主城为核心、半径约30公里范围的城镇和潜在的城镇发展地区，即规划中的南京都市发展区。该区域是南京城市功能重组和集聚新兴城市功能的重点区域。

两个圈层。包括核心圈层和紧密圈层。

核心圈层。与核心城市联系紧密、接受核心城市强烈辐射，城市间相互作用最强、最广泛的区域。规划范围包括核心城市和距核心城市中心约50公里范围内的城市（镇）和区域，包括南京市、仪征市、句容市、马鞍山市、滁州市区、来安县、全椒县。

紧密圈层。与核心城市联系密切，接受核心城市的辐射，圈层地带节点城市具有相当的发展规模，且相互之间具有较强的经济社会联系的功能地域。规划范围为核心圈层外围、距核心城市中心约100公里范围内的城市（镇）和区域，包括扬州市、镇江市、芜湖市、滁州市的北部、巢湖市的北部、淮安市的南部地区。

一带一轴三通道：沿江城市带：包括南京、扬州、镇江、马鞍山、芜湖等5个设区市以及仪征、江都、当涂、和县等县（市）。城镇发展轴：北从金湖、盱眙开始，经天长、南京、溧水至高淳。三条通道：南京至句容并延伸到苏锡常都市圈环太湖地区、宜（兴）溧（阳）金（坛）丘陵山区通道，南京至滁州、明光、凤阳通道，南京至全椒、合肥通道。

第十三条发展策略

空间发展策略。“强化核心，提高沿江，带动纵深”。

强化核心。进一步强化核心城市的辐射带动能力，引导核心圈层各项功能的合理扩散与集聚，建设充满发展活力、空间秩序优良的核心城市功能一体化地域。

提高沿江。协调沿江地区各类用地的空间布局，建设符合沿江城市带整体发展要求、高效运行的基础设施网络，建成具有国际水平的整体协调发展的沿江城市带。

带动纵深。培育都市圈城镇发展轴线，完善都市圈辐射通道，加强沿轴、沿通道地区与都市圈核心城市、节点城市的联系，提高核心城市、沿江城市带对纵深地带的辐射强度，带动都市圈南北两翼纵深地区的发展。

第十四条远景空间组织

形成网络化与极化共同发展的都市圈空间结构。核心圈层与沿江地区呈网络化发展态势，核心圈层发展成为以现代服务业为支撑，通勤发达、高度协作、联系密切的大都市地区，沿江地区发展成为国际一流的先进制造业产业带和发达的城市化地区；紧密圈层成为集中型城市与开敞型休闲度假胜地、优质无污染农产品生产基地和生态敏感空间相融合的区域，沿城镇发展轴、沿通道极化发展趋势进一步加强。都市圈内部交通、通讯网络高度发达，形成基础设施网络化格局；大区域性通道网络逐步完善，都市圈空间形态更加开放，与周边区域的联系更加紧密。

第二节空间分区引导

第十五条空间分区

南京都市圈按四个空间分区进行组织。沿江地区、沿轴线地区、沿通道地区和其它地区。沿江地区为城市化促进区，是都市圈城镇发展的主要空间；沿轴线地区为都市圈仅次于沿江地区的城镇发展空间，要加强城镇沿轴线集聚发展；沿通道地区引导城镇点状布局，控制沿交通线无序蔓延；其它地区要特别重视保护农业生产空间和生态环境，发挥对都市圈空间的生态支撑的作用。

第十六条沿江地区

空间利用以城镇布局为主，重点发展先进制造业和现代服务业。保障自然风景区、森林公园、防护绿带的合理布局，积极引导非农产业向沿江地区集聚，省内结合沪宁城镇发展轴、宁通城镇发展轴的建设，形成制造业、服务业高度集聚，经济发达，城市空间与生态空间有机结合的高度发达的城市化地区。

综合考虑沿江地区城镇发展趋势和产业布局、环境协作、交通组织等的发展要求，加强镇江与扬州段、南京段、沿江上游区域等分段空间管治与协调。

第十七条沿轴线地区

重点依托高速公路、铁路，引导非农产业、城镇沿轴线集聚发展，强化都市圈南北向经济联系；在加强核心城市南北向辐射通道建设的基础上，以多种交通方式来加强核心城市与轴线地区城镇以及沿线城镇之间快速、便捷的联系，增强核心城市对轴线地区的辐射带动作用。

第十八条沿通道地区

保障沿线交通的高速、便捷、安全，重视通道地区的生态环境功能、旅游休闲功能和农业功能，选择适当区域作为城镇与非农产业的集聚发展点，严格限制规划城镇建设区域以外的建设活动。

第十九条其它地区

都市圈主要的农业生产空间、生态开敞空间，承担都市圈农副产品生产和生态环境调节功能。要加强网络状的联系，提高这些区域的交通可达性和对外经济联系强度；集聚发展城镇和工业区，服务于广大农村地域。

第四章产业发展

第一节服务业

第二十条总体要求

1、区域一体化。面向市场，依托制度创新、技术创新以及发达的区域性基础设施网络，与上海、苏锡常等地区错位发展，加强圈内各城市之间主导产业发展的横向联系，实现优势互补、共同发展。

2、市场导向。应以市场为导向大力发展现代农业，吸引国际制造业转移，“做大做强”本地优势企业，积极发展区域性产业集群，改造提升传统服务业，积极发展新兴服务业，构建面向整个都市圈的服务业体系。

3、提升发展水平。以信息化带动工业化，以工业化促进信息化。大力发展科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业。推进产业结构优化升级，形成以高新技术产业为先导，基础产业和制造业为支撑，服务业全面发展的产业格局。

4、保障就业和提高农民收入。都市圈产业发展取向应充分强调就业优先和提高农民收入，要与推进城市化、深化改革、扩大开放相结合，正确处理发展技术密集型产业和劳动密集型产业的关系，拓展发展领域，创造更多的就业岗位。加速农村剩余劳动力的转移，加快农业产业结构调整，切实提高农民的收入水平，形成产业发展、城市化、全面小康建设互动发展的良好局面。

第二十一条发展目标

利用核心型都市圈的战略地位，依托枢纽型都市圈的交通、区位优势，发挥文化型都市圈的特色，以资源共享、互利互惠为原则，整合发展都市圈内各类大型跨区域服务设施，构建功能完善、竞争有序、全面协调发展的都市圈现代服务业体系。形成以南京为核心，都市圈一体化发展，科教文化特色鲜明，辐射长江中下游地区的区域性服务中心。

第二十二条重点领域

1、金融服务业。完善金融运营体系，扩大金融市场规模和经营范围，逐步实现金融保险业的商业化和国际化。加快资本市场建设，增强直接融资能力，建立都市圈统一的资金市场，实现都市圈内各城市的同城票据结算；加快整个都市圈金融电子化建设。

2、会展业。培育按市场化运作的大规模专业会展公司，整合会展经济产业链，促进多行业协同发展。积极举办有特色、有全国影响的常年性专题展会，打造会展品牌。

3、咨询业。充分利用城市规模和集聚优势，有效整合都市圈教育、人才资源，大力发展咨询业，包括信息、财务、金融、管理、法律等一系列整体的咨询服务，咨询业在服务对象上要向企业倾斜。

一、

二、三产业比例结构不如半岛城市群先进，需要继续进行产业结构优化。

山东省内三大都市圈中，济南都市圈集聚了最多的人口，但是都市圈整体竞争力不强，核心城市（济南、淄博）的实力有待继续发展，中小规模的城市发展不如半岛城市圈。所以济南都市圈需要进一步增强都市圈中等规模城市的综合实力，以达到比较好的城市体系结构。