《公共政策环境：建国以来我国人口生育政策变迁及其环境》

公共政策环境：建国以来我国人口生育政策变迁及其环境

中国退休返聘公共政策环境分析

伴随着“高龄社会”的产生，发达国家对退休人员进行了大规模的“退休返聘”实践，取得了一些有益的经验。目前，中国人口正在走向老龄化，针对由此所引发的问题，有必要对国内外退休返聘政策进行深入研究。

一、中国老年人力资源开发背景分析

当今世界正面临着各种人口问题，其中人口老龄化问题尤为突出。联合国人口司组织约定一个国家或地区60岁以上老年人占总人口比重（老龄率）10%，称进入了“老龄化社会”;规定65岁以上老年人占总人口比重（高龄率）7%，称进入了“高龄化社会”;高龄率达到14%的称为“高龄社会”。目前，世界各国人口的老龄化与高龄化速度都在增长，为积极应对进入老龄化社会或高龄社会存在的的社会问题，许多国家主动制定和实施了鼓励老年人再就业的退休返聘政策制度。退休返聘是指受雇佣者已经到达或超过法定退休年龄，通过订立合同契约继续作为人力资源存续的行为或状态。包括受雇佣者到达离退休法定年龄，在原岗位延长工作时间1年以上;离退休后应聘回原单位从事同种或不同种工作;离退休后在劳务市场择业，到原单位之外的单位工作的情况。虽然各国实行退休返聘政策由来已久，但伴随着各国政府相关公共政策的制定和实施，把它作为缓解老龄化社会问题的重要措施才刚刚从自发走向自觉、从探索走向规范、从私人部门走向公共部门，规模不断扩大。

（一）我国已进入人口老龄化行列

当前世界人口老龄化问题比较严重。1950年世界人口老龄率为8%，2000年为10%，2050年预计将达到21%;1950年世界人口高龄率为5.2%，2000年为6.9%，2050年预计将上升到15.9%[4]。这表明2000年世界已经处于全球性“老龄化社会”，2050年又将被进一步推入“高龄社会”。根据联合国《worpopulationprospects：the2002revision》报告，2000年意大利、瑞典、日本、西班牙、德国、法国、英国已经进入“高龄社会”，加拿大、美国和澳大利亚濒临基准线位中国大陆在2000年也已经进入“老龄化社会”。目前，我国某些城市已成为名副其实的高龄城市（如上海2001年高龄率14.51%）。

虽然我国与国际社会一样面临着严峻的人口老龄化问题，但是退休返聘政策的发展却相对滞后。

中国国家统计局数据显示，截止2002年12月31日，中国大陆总人口12亿58951万，65岁以上高龄人口102667万人，高龄化率8.15%（2000年高龄率7.1%），高于世界平均水平[1]。我国不仅高龄人口基数大，而且高龄化率也在迅速上升。但是我国大陆的国家人事政策除了对延长退休时间有所明确外，还未有退休返聘的专门规范。目前，我国各种性质单位对于退休返聘基本还处于自发进行、自主尝试和自供薪资的阶段。退休返聘的主要方式有延长退休时间、原单位直接返聘和市场招聘等。其中个别单位延长退休时间的制度施行已久，但它是计划经济体制下的一种单位行政安排方式，没有采用市场导向的人力资源管理运作方式，因而与退休返聘差别较大。退休返聘主要集中在技术与知识密集型单位，退休返聘对象主要是技术人员，尤以医疗和高教领域最为突出。许多单位还各自出台了各种退休返聘规定，但主要面向对象限于高龄高级知识技术人才。在市场招聘中，一些企业（特别是民营企业）对聘用退休高级技术人才和有经验的专业人员表现出了巨大的热情。总体看，我国再就业对象偏窄，当前，国内各单位主要还是从增加企业利润和单位效益考虑老龄人员的返聘，远远满足不了社会和家庭需求。我国应借鉴其他高龄化国家的先进经验，站在增进社会福利的立场上制定出有效的宏观调控政策。

（二）我国法定退休年龄存在的问题

中国的老龄人口，特别是女性老龄人口退休时间偏早。1995年，24个经济合作发展组织（oecd）高收入国家男女法定退休年龄，男性平均64.29岁、女性62.73岁，15个国家男女相同（占62.5%）。1999年，对165个国家男女法定退休年龄的统计表明，男性平均60.5岁、女性58.6岁，男女相同的占59.4%;其中，经济水平相对较差的22个亚洲国家男性平均58.18岁、女性56.59岁，15个国家男女相同（占68.18%）;更为贫困的沙哈拉沙漠以南非洲40个国家，男性平均58.92岁、女性57.89岁，29个国家男女相同（占72.5%）[2]。而中国大陆男性法定退休年龄60岁，女性55岁，其中女性为工人、初级职称或低级别干部退休年龄为50岁，低于世界平均水平别是女性退休年龄提早了3~8岁。这说明经济水平越高的国家，男女法定退休年龄越高。改革开放以来，我国的经济水平、人民健康水平和人均寿命都有了较大幅度提高，已高于世界平均水平。2000年，世界人口平均预期寿命男性63.3岁、女性67.6岁;而中国大陆男性为69.63岁、女性为73.33岁[1]，可见，我国的法定退休年龄仍保持低于世界平均水平的原状，不尽合理。世界上有59.4%的国家男女法定退

休年龄相同，中国女性法定退休年龄与男性相比却差异5~10岁。事实上，老年女性领取的养老金和退休金一般都比男性少，经济状况也差一些，很明显该政策带有较为明显的性别倾向。在法定退休年龄未改变之前，退休返聘可以在一定程度上消除男女性别歧视，弥补我国老龄人口退休过早的问题，以适应我国经济的发展。

（三）我国老龄人口经济准备不足

老龄人口经济准备不足是一种全球性的现象。2004年，日本的一份社会调查统计表明，日本60岁以上的人口35%感到老年的经济生活准备很不足，

22.1%感到有点不足，

26.4%认为能够满足最低保障，只有7.7%感到十分充裕，另有8.8%不知道[4]。中国大陆的情况更为严峻，一方面，养老社会保障制度尚未完善，农村农业人口基本上无从获得退休金，老年健康保健设施欠缺，养老没有保障;另一方面，基于“赡养老人”的中华传统文化观，老人可与子女生活在一起，而实行几十年的计划生育却使一些城市家庭出现了一对年轻夫妇赡养四个以上老人和抚养一个小孩的现象，家庭劳动力负荷过大，无后或被子女遗弃、虐待的部分老人经济情况尤为恶劣。总之，中国大陆的老龄人依然是一个特殊的贫困阶层，尤其高龄人口更是典型的弱势群体。2001年12月，上海市的一次调查统计表明，在上海市的贫困家庭中，60岁以上老年人所占比例约为20%（当时该市老龄率仅为18.58%）[3]。此外，人口老龄化增加了社会负担，国际上老年人口抚养比（psr）是衡量劳动力人口社会经济负担的国际通用指标，它可以表示每100个劳动年龄人口（15~64岁）要抚养的65岁及以上老人数量。根据统计结果，2002年，全国100个劳动年龄人口要扶养65岁以上人口11.57人，四个直辖市平均14.7人，其中上海市高达17.72人[1]，预计到2050年全国将达到25人，劳动力社会经济负担整体还在加重。在这种状况下，我国鼓励退休返聘，使老龄人获得收入，提高所在家庭收入水平，有利于增加老年人社会保障基金，削减老年贫困现象，促进家庭和睦。

（四）开发老龄人力资源的swot分析

（二）国内外退休返聘政策发展的潜在压力

使老年人过上富足、安全、愉快的晚年生活，使社会稳定、发展、有活力，是各国政府的共同立场。因此各国的有关的政策有相互学习借鉴的可能，但因于国情的不同，我们必须认真研究本国的实际情况。发达国家先期进入高龄社会，面临着一个两难困境：一方面，年轻夫妇不愿意生育，导致少子化社会生成;另一方面，高龄人口比率不断扩大，全社会劳动力不断趋于萎缩。因此，发达国家的政策措施主要围绕着激励老年人延长工作时间，保持就业供求平衡展开，最终结果可能促使该国家整体劳动力年龄老化。我国情况正好相反。目前，我国大规模推行退休返聘主要面临三个问题：一是劳动力富余的压力。一方面，快速的城镇化速度不断将原农业人口转化为城市剩余劳动力;另一方面，高校扩招之后的

毕业学生自2003年起开始涌入劳动力市场;此外，我们每年还要迎接1000多万新生儿的加入，这些人正逐年生长为新的劳动力，为此政府是否支持、如何支持老龄人参与就业竞争仍然值得争议。二是大量原农业人口老龄化的压力。退休返聘对他们的适用性较小，灵活应用余地不大，而恰恰是这部分农村老龄人口积蓄很有限、社会保障十分薄弱，当他们随着城镇化失去土地时，很难复出工作，只好依靠子女供给。三是返聘对象和范围过于狭窄，一边为高知识技术的老龄人才很受看好，一边为普通的工人或公职人员市场需求疲软;大部分的公共部门无据可依、放不开手脚，没有导入退休返聘制度，个别技术教学单位仅按延长退休时间接受小部分满法定退休年龄人员。