自然资源资产产权制度十问.

论自然资源资产的内涵、属性与分类

自然资源,是人类生存和发展的基础,只能保护好、利用好。自然资源资产是国家、民族最为重要的资产,只能保全好、经管好。众所周知,2013年11月12日中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2015年4月25日发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》,都对自然资源资产进行了较多的论述,特别是对自然资源资产产权制度、自然资源资产管理体制、自然资源资产负债表、自然资源资产离任审计等的论述。此后的讨论、研究呈井喷之势。然而,时至今日认识不统

一、歧见甚多。冷静分析,发现问题出在对自然资源资产基本概念的认识上。为此,极有必要对自然资源资产的内涵、属性及分类作一次系统而简要的梳理。

一、自然资源及其基本属性

自然资源,简言之就是“(主要)以自然形态存在的资财的来源”。或者是指“人类可以利用的、自然生成的物质与能量”。同时,也可以视为“在一定时间、地点、条件下能够产生经济价值,以提高人类当前和将来福利的自然环境因素和条件”。

自然资源的基本特征或属性是多方面的。

1首先是“有用性”,也就是说只有“有用的”自然要素,才能称之为自然资源。这是自然资源最基本的属性,也是“以人为本”的体现。

其次是“可控性”,也就是说只有在人的能力范围内的自然要素才能称之为自然资源,而超技术能力之外,或超经济承受能力之外,或者不为法律法规或宗教信仰所允许的自然要素,只能视作自然条件,而不能视为自然资源。显然,自然资源是一个动态的概念,随着科学技术进步、经济能力提升和制度观念改进等,自然资源的范围不断拓展。

第三是“区域性”,即自然资源呈现显著的区域性、地带性分布特征,水资源有流域性,植物资源有地带性,矿产资源有成矿带。这就决定了自然资源的开发、利用和保护必须因地制宜,没有放之四海皆准的模式。

第四是“系统性”,也就是说各类自然资源间不是孤立存在的,而是相互联系、相互影响和相互制约,构成一个自然资源复杂系统,农业资源中的水土平衡、矿产资源中的共生伴生现象,都是系统性的典型体现。这就决定了自然资源开发利用和保护必须坚持系统思维,不能就水论水、就土论土,或就矿说矿、就林说林。

第五是“更新性”,即自然资源受物理作用(重力、沉降等)、化学作用、生物作用(消化、转化、光合)和人类干预等影响,呈现出不同程度的可更新性,相对于人类寿命

2来说更新较快的资源,称之为可更新资源,如森林、地表水资源,反之称之为不可更新资源,如矿产资源。

第六是“时效性”,自然资源的范畴随着人类认识、技术水平等发展而不断变化,总体上呈现不断拓展的态势;同时,从自然资源存在的时间看,有些资源不因时间而发生变化,如矿产资源,有些资源则存在时间极短、稍纵即逝,如光照、风力等资源,前者称为恒定性资源,而后者称为流逝性资源。恒定性资源,要尽可能控制开发利用的速度,而流逝性资源往往要尽可能快地加以开发利用。

二、自然资源资产的基本内涵

所谓自然资源资产,是指以自然资源形态存在的物质资产。

当然,并非所有的自然资源都可称之为自然资源资产。自然资源要成为自然资源资产,需要具备如下条件:一是自然资源的稀缺性。这是自然资源成为自然资源资产的基本条件。凡是不稀缺的,还不是严格意义上的自然资源资产。当然,自然资源本身也必须是稀缺的。二是自然资源能够产生经济价值,并且这种经济价值能够评价,甚至能够在市场上得以实现三是产权主体尽可能明确。如果产权主体不明确,则易导致自然资源资产的过度开发利用或收益的流失。四是产权边界尽可能清晰,如果边界不清晰,就不能保证资产权益的清晰,也不能保证权益的完全实现

3结合上述条件,有必要对自然资源资产作进一步的界定。所谓自然资源资产,是指产权主体明确、产权边界清晰、可给人类带来福利、以自然资源形式存在的稀缺性物质资产。

三、自然资源资产的基本属性

自然资源资产是自然状态(以及伴有人工状态)存在的资产,与道路、桥梁、房屋等固定资产不一样,是以自然状态存在的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源资产。其一,自然资源资产是基础性资产,关系一个国家、一个民族或一个地区的生存和发展,关系到国家安全。自然资源安全是国家安全的重要组成部分。其二,自然资源资产的使用具有排他性,由于自然资源资产的使用权赋予某个主体,往往由于空间的不可重叠特性,其他主体就不能再取得相应的使用权。其三,自然资源资产往往具有刚性需求的特性,这与人口增长、自然资源稀缺度不断提升是联系在一起的。其四,自然资源资产的替代性较差,水、土、能、矿、生物等自然资源资产往往很难有替代品,替代是渐进的、有限的。其五,自然资源资产的保值特性与增值特质,这也是由自然资源资产的稀缺性、不可替代或有限替代特性所决定的,由此土地资产、森林资产等往往是保值和增值的重要领域。最后,自然资源资产具有区位性或非遍布同质的特性,这也是由自然资源的区域性特点所决定的。

4上述特性或属性,在自然资源资产评价、交易和管理中,应给予高度重视。

四、自然资源资产与自然资源的关系

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研讨会围绕自然资源资产的科学内涵、外延、属性、类型,自然资源管理与自然资源资产(产权)管理的关系及其协调机制,自然资源资产评估的理论、方法与规程,自然资源资产收益的实现与分配制度及方式等重大理论和现实问题,进行了深入研讨。

会议认为,自然资源资产管理是我国生态文明体制创新的重要组成部分,是我国自然资源管理改革的重要方向。自然资源资产管理必将有力地推进自然资源有偿使用制度的实施,推动自然资源用途管制制度的实施,推动国有资产管理和利益分配的改革和完善,推动干部绩效考核制度的改革和完善。

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