《自然资源资产产权制度十问.》

自然资源资产产权制度十问.

论自然资源资产的内涵、属性与分类

自然资源，是人类生存和发展的基础，只能保护好、利用好。自然资源资产是国家、民族最为重要的资产，只能保全好、经管好。众所周知，2013年11月12日中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2015年4月25日发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，都对自然资源资产进行了较多的论述，特别是对自然资源资产产权制度、自然资源资产管理体制、自然资源资产负债表、自然资源资产离任审计等的论述。此后的讨论、研究呈井喷之势。然而，时至今日认识不统

一、歧见甚多。冷静分析，发现问题出在对自然资源资产基本概念的认识上。为此，极有必要对自然资源资产的内涵、属性及分类作一次系统而简要的梳理。

一、自然资源及其基本属性

自然资源，简言之就是“（主要）以自然形态存在的资财的来源”。或者是指“人类可以利用的、自然生成的物质与能量”。同时，也可以视为“在一定时间、地点、条件下能够产生经济价值，以提高人类当前和将来福利的自然环境因素和条件”。

自然资源的基本特征或属性是多方面的。

1首先是“有用性”，也就是说只有“有用的”自然要素，才能称之为自然资源。这是自然资源最基本的属性，也是“以人为本”的体现。

其次是“可控性”，也就是说只有在人的能力范围内的自然要素才能称之为自然资源，而超技术能力之外，或超经济承受能力之外，或者不为法律法规或宗教信仰所允许的自然要素，只能视作自然条件，而不能视为自然资源。显然，自然资源是一个动态的概念，随着科学技术进步、经济能力提升和制度观念改进等，自然资源的范围不断拓展。

第三是“区域性”，即自然资源呈现显著的区域性、地带性分布特征，水资源有流域性，植物资源有地带性，矿产资源有成矿带。这就决定了自然资源的开发、利用和保护必须因地制宜，没有放之四海皆准的模式。

第四是“系统性”，也就是说各类自然资源间不是孤立存在的，而是相互联系、相互影响和相互制约，构成一个自然资源复杂系统，农业资源中的水土平衡、矿产资源中的共生伴生现象，都是系统性的典型体现。这就决定了自然资源开发利用和保护必须坚持系统思维，不能就水论水、就土论土，或就矿说矿、就林说林。

第五是“更新性”，即自然资源受物理作用（重力、沉降等）、化学作用、生物作用（消化、转化、光合）和人类干预等影响，呈现出不同程度的可更新性，相对于人类寿命

2来说更新较快的资源，称之为可更新资源，如森林、地表水资源，反之称之为不可更新资源，如矿产资源。

第六是“时效性”，自然资源的范畴随着人类认识、技术水平等发展而不断变化，总体上呈现不断拓展的态势；同时，从自然资源存在的时间看，有些资源不因时间而发生变化，如矿产资源，有些资源则存在时间极短、稍纵即逝，如光照、风力等资源，前者称为恒定性资源，而后者称为流逝性资源。恒定性资源，要尽可能控制开发利用的速度，而流逝性资源往往要尽可能快地加以开发利用。

二、自然资源资产的基本内涵

所谓自然资源资产，是指以自然资源形态存在的物质资产。

当然，并非所有的自然资源都可称之为自然资源资产。自然资源要成为自然资源资产，需要具备如下条件：一是自然资源的稀缺性。这是自然资源成为自然资源资产的基本条件。凡是不稀缺的，还不是严格意义上的自然资源资产。当然，自然资源本身也必须是稀缺的。二是自然资源能够产生经济价值，并且这种经济价值能够评价，甚至能够在市场上得以实现。三是产权主体尽可能明确。如果产权主体不明确，则易导致自然资源资产的过度开发利用或收益的流失。四是产权边界尽可能清晰，如果边界不清晰，就不能保证资产权益的清晰，也不能保证权益的完全实现。

3结合上述条件，有必要对自然资源资产作进一步的界定。所谓自然资源资产，是指产权主体明确、产权边界清晰、可给人类带来福利、以自然资源形式存在的稀缺性物质资产。

三、自然资源资产的基本属性

自然资源资产是自然状态（以及伴有人工状态）存在的资产，与道路、桥梁、房屋等固定资产不一样，是以自然状态存在的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源资产。其一，自然资源资产是基础性资产，关系一个国家、一个民族或一个地区的生存和发展，关系到国家安全。自然资源安全是国家安全的重要组成部分。其二，自然资源资产的使用具有排他性，由于自然资源资产的使用权赋予某个主体，往往由于空间的不可重叠特性，其他主体就不能再取得相应的使用权。其三，自然资源资产往往具有刚性需求的特性，这与人口增长、自然资源稀缺度不断提升是联系在一起的。其四，自然资源资产的替代性较差，水、土、能、矿、生物等自然资源资产往往很难有替代品，替代是渐进的、有限的。其五，自然资源资产的保值特性与增值特质，这也是由自然资源资产的稀缺性、不可替代或有限替代特性所决定的，由此土地资产、森林资产等往往是保值和增值的重要领域。最后，自然资源资产具有区位性或非遍布同质的特性，这也是由自然资源的区域性特点所决定的。

4上述特性或属性，在自然资源资产评价、交易和管理中，应给予高度重视。

四、自然资源资产与自然资源的关系

研讨会围绕自然资源资产的科学内涵、外延、属性、类型，自然资源管理与自然资源资产（产权）管理的关系及其协调机制，自然资源资产评估的理论、方法与规程，自然资源资产收益的实现与分配制度及方式等重大理论和现实问题，进行了深入研讨。

会议认为，自然资源资产管理是我国生态文明体制创新的重要组成部分，是我国自然资源管理改革的重要方向。自然资源资产管理必将有力地推进自然资源有偿使用制度的实施，推动自然资源用途管制制度的实施，推动国有资产管理和利益分配的改革和完善，推动干部绩效考核制度的改革和完善。

10