《财政国库现金管理问题研究》

财政国库现金管理问题研究

现金管理是现代财政国库管理的重要内容。从国际上看，各国开展国库现金管理已经形成较为成功的经验与做法。本文拟对我国实施财政国库现金管理涉及的相关问题，作一初步探讨。

一、我国实施财政国库现金管理的重大意义

财政国库现金是指财政部门尚未支付而暂时闲置在国库单一账户的财政资金。财政国库现金管理是指在确保国库现金支出需要的前提下，以实现国库闲置现金余额最小化而投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动，是财政国库管理的重要组成部分，也简称为国库现金管理。与发达市场经济国家相比，我国国库现金管理比较薄弱，缺乏科学有效的国库现金管理制度和实践经验。开展国库现金管理，对提高国库现金的使用效益，完善财政政策和提高财政管理水平，有效实施政府宏观调控，具有十分重要的意义。

（一）开展国库现金管理，是深化财政国库管理制度改革的需要。

实行国库单一账户制度，所有财政资金收支活动都纳入国库单一账户体系，预算单位应支未支的资金以及已实现的财政收入统一集中到国库，是实施国库现金管理的基本前提。根据国务院总体工作部署，自2001年开始，财政部分期分批对中央部门实施了国库集中支付改革。历经五年时间，国库集中收付制度在财政财务管理中的基础性地位基本确立。截至2005年12月底，中央160多个部门已实施了国库集中支付改革，并将改革实施到所属3300多个基层预算单位，涉及预算资金3700多亿元。中央有非税收入的70多个部门全部纳入改革范围。与此同时，全国36个省级财政、200多个地市以及500多个县实施了国库集中支付改革，10多个省份通过使用中央非税收入收缴系统实施了收入收缴改革。2006年起各地财政专员办征收的三峡工程建设基金、库区建设基金等四项非税收入，也开始实施改革。通过上述国库集中收付制度改革，大量原滞留在预算单位的资金流量逐步集中到财政国库单一账户，国库现金余额明显增加，为实施国库现金管理奠定了基础。随着财政国库管理制度改革不断深化，对国库现金实施有效管理，已成为深化财政国库管理制度改革的迫切要求。

（二）开展国库现金管理，有助于提高国库现金使用效益。

针对各地实施财政国库集中收付制度改革后库款资金不断增加的实际，2002年财政部、中国人民银行发布了《国库存款计付利息管理暂行办法》，规定自2003年1月1日起，中央财政和地方财政在人民银行的国库存款，按照活期存款利率计息。由于中国人民银行与财政部实行的是利润上交体制，人民银行各分支行支付给各级地方财政的利息，实际上仍要由中央财政负担。据估计，每年中央财政通过这一方式对地方财政的资金转移有几十亿元。尽管如此，由于地方库款仅按活期利率计付利息，不少地方认为收益率太低，不符合市场经济原则。为此，开展国库现金管理，有利于在国库存款计息基础上，进一步理顺财政部门、人民银行、商业银行之间的关系，提高财政国库现金的使用效益。

（三）开展国库现金管理，有助于加强财政政策与货币政策的协调配合。

近几年来，我国经济增长速度较快，国库存款余额不断增加；但这些国库存款余额未得到有效利用，每年中央财政仍维持了较大的国债发行规模和债务负担。同时，由于短期国债的缺位，财政政策与央行货币政策之间缺少有效配合的实施工具。2006年起，我国原由人大审批国债发生额改为审批国债余额，在既定的国债余额范围内，财政部可根据库款情况，有选择地确定年度内国债发生额及发行期限，这就为国债管理、货币政策以及国库现金管理的有效结合，提供了条件。开展国库现金管理后，财政部可根据国库存款余缺情况，有条件地发行短期国债，提高国债市场流动性，降低国债筹资成本，调节和稳定国库现金流量，并实现与央行货币政策的有效配合。

二、国际上实施国库现金管理的通行做法

英、美、澳大利亚等发达市场经济国家形成了一套比较完善的国库现金管理体系。主要内容包括：

（一）建立国库单一账户体系。建立国库单一账户体系是现金管理的开始。通过国库单一账户体系，将所有财政资金的收支活动都统一集中在这一体系中办理，所有财政资金的现金流量都集中在国库单一账户。政府通过国库单一账户掌握、控制财政资金的现金流量。英国19世纪建立了国库单一账户体系，意大利于1986年开始建立国库单一账户体系，在此基础上，这些国家相继开始对国库现金的管理。通过取消财政资金收缴以及资金支付的中间环节，实现代理商业银行在当日营业终了与国库单一账户及时清算，将闲置现金余额统一集中在国库管理，提高了预算资金运行效率，增强了财政对预算资金的控制权。

（二）增强财政收支活动的计划性。各国建立国库单一账户体系后，普遍加强了对财政资金收支活动计划性的管理。不少国家规定，财政收入的代理银行应及时将收入上缴国库单一账户，并鼓励各预算单位按期交纳大额款项，对上缴收入不及时的单位予以处罚等等。支出方面，要求预算单位根据实际情况，报送和提供比较准确的用款计划，只有实际支付时才予以支付。如澳大利亚，对预算单位实行严格的用款计划管理，改变各部门使用资金上的无序性，要求各单位按既定计划申请用款，保证库款资金流量的均衡，为现金管理打下基础。

（三）准确预测国库现金流量。现金流量预测是实施有效的现金管理的基础，包括收入预测和支出用款预测两部分。收入预测针对各种税收以及其他收费等政府各项财政收入；支出预测主要针对预算单位用款计划、国债还本付息等各项支出。为准确预测国库资金现金流量，各国都建立了国库现金收支基础数据库，选择科学有效的预测方法，按一定时段对国库现金流量进行滚动预测，不断减少预测误差，为实施国库现金管理创造条件。英国现金流量预测水平很高，财政部通过对国库资金收支变化的历史性数据进行统计分析，寻找资金波动规律，每周向债务管理局提供最新的国库收支预测，准确度很高，与实际执行数误差通常在1000万英镑左右，对现金管理决策发挥了重要作用。

（四）采取适当方式实施现金管理。在保留最低国库存款余额以备紧急支付前提下，各国都根据国情，采用适当方式，对闲置库款资金余额进行运作，具体方式包括商业银行定期存款、买回国债、国债回购与逆回购、购买高信用等级的商业票据等。美国国库的现金存款额度为50亿美元，超过部分由财政部存放在近1000家存款机构，以获取更多收益。英国保留2亿英镑的最低国库存款余额的部分，对超出国库现金余额，采取多种市场投融资方式进行管理。

（五）国库现金管理实现与货币政策、国债管理的有效配合。

各国在现金管理过程中，都强调现金管理必须与货币政策、国债管理相配合。一方面，现金管理要与央行货币政策保持一致，不能影响货币政策。这是一条基本原则。各国都强调政府是市场价格的接受者（pricetaker），政府现金管理不能影响市场利率。如英国债务管理局提出，要在“保持与中央银行货币政策一致”前提下，以最有效方式实施国库现金管理。另一方面，现金管理要紧密结合国债管理开展。根据国库现金管理的实际需要，各国都不同程度地滚动发行一些短期国债，形成国库现金管理与国债管理的有效配合机制。

三、国库现金的运作模式

主要市场经济国家除了保留必要的库底资金外，其余资金都进行运作。各国来看，主要有两种运作模式：

（一）美国模式：商业银行存款

美国、德国和加拿大等国家采取在商业银行开设存款账户的方式。以美国为例。目前，美国财政部在央行账户的日终现金余额，基本保持在50亿美元左右，其余大量现金则存入几家大型商业银行的“税收与贷款账户”，税收收入也直接进入这一账户。根据每天国库收支预测，当央行账户日终现金余额可能低于50亿美元时，财政部在当天或次日上午11点前，从商业银行的“税收与贷款”账户调入现金补足；当央行账户日终现金余额高于50亿美元时，财政部就将多余现金转入这一账户赚取利息。对这一账户上的现金，由于商业银行要支付大量利息，同时要提交足额的优质金融工具作为抵押品，为此商业银行通常与财政部商定，这一账户上的现金不能超过某一限额。

（二）英国模式：货币市场运作

英国、法国、荷兰和葡萄牙等国家采取这种模式。以英国为例。英国财政部只在英格兰银行开设存款账户，目前日终现金余额保持在2亿英镑左右。根据每天的国库收支预测，若央行账户日终余额低于2亿英镑时，英国债务管理局在发行短期债券外，卖出或回购[①]所持有的金融工具，筹集国库所需现金。若央行账户日终现金余额高于2亿英镑时，则买入或回售（reverserepo）[②]优质金融工具，赚取利息收入。为充分保证国库现金的安全性和所持金融工具的流动性，保证国库支出需要，英国债务管理局要求回购或回售交易应提交充足的优质金融工具作为抵押。

实施现金管理比较成熟的市场化国家，一般都设立专门机构负责现金管理。这些机构有的为隶属于财政部的独立机构，有的是财政部内部机构，有的还兼有债务管理的职能。如英国设立了债务管理办公室（dmo），隶属财政部（为独立机构），同时负责债务管理和现金管理。美国在财政部设立了债务管理办公室和现金管理办公室，澳大利亚也在财政部下设立独立的债务管理办公室，巴西在财政部内设立债务管理办公室，专门负责债务管理和现金管理。意大利在财政部内设一个部门，负责国库现金管理，比利时、荷兰和法国都设立隶属于财政部的独立机构，负责国库现金管理。我国国库现金进入一定阶段后，将涉及现金流量预测、现金管理运作以及风险管理等相关工作，也需要有专门机构负责。从国际通行做法上看，在财政部下设独立机构或者内设机构专门负责现金管理，较为现实可行；同时，为避免现金管理与货币政策、国债管理发生冲突，该机构应与财政部、人民银行建立有效的联系协调机制。

（五）建立健全相关法律法规制度

实施国库现金管理的市场经济国家，不少都颁布了相关的法律、法案，明确现金管理过程中财政部、中央银行以及现金管理部门的相关职责界定、风险控制管理，还有的还对现金管理具体操作方式进行了规定。目前，我国尚没有这一方面的法律法规，为有效规避现金管理过程中的风险问题，理顺各方关系，需加快研究建立现金管理过程中的法律、法规和操作规程。同时，条件成熟后，也需加快研究修订现行《国家金库条例》及其《实施细则》以及《预算法》等法律法规。