《有关涉农财政税收制度研究》

有关涉农财政税收制度研究

党的十六大指出。“统筹城乡经济发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”当前我国农业和农村发展中存在许多矛盾和问题，造成了农民增收困难，影响了农民的生产积极性，制约了农村经济的发展，也制约了整个国民经济的发展。鉴于农村经济发展与国家财税政策之间的密切关系，本文旨在探讨一下涉农财政税收政策的有关问题。

一、我国农村财政与税收体制存在的主要问题

1·农业税制不合理

目前我国税收收入的增长速度超过gdp的增长速度，农业税类（包括农牧业税、农业特产税、契税、耕地占用税）收入的增长速度快于税收收入的增长速度，平均每年快0·45个百分点。产生这一结果的根本原因就是农业税制设计不合理。我国二元的经济结构决定二元税制结构。现行的农业税类是专门针对农村而设的，它同城市征收制度相比，存在许多不合理之处，对农民有税收歧视。首先，税种性质模糊不清。按照课税对象的性质来分，我国现行税收可分为流转税、所得税、资源税、财产税和行为税。严格地按我国《农业税条例》的规定，现行农业税不属于上述任何一个税类。其一，农业税以农业生产收入为课税对象，但计税依据中并未扣除各种成本、费用和损失，与所得税有差异;其二，农业税不仅仅只对农民出售的农副产品课税，还包括农民维持生存的口粮，与流转税也存在差异;其三，农业税以农业收入为课税对象，而不是以土地为课税对象，故也不属于财产税或资源税。因此，农业税的性质很难界定，税种设置本身缺乏科学性。其次，减免税规定不完善。农业税有一些减免税政策，但同其他税种相比，还存在一些漏项。如财政部门将农业税归入所得税，那么，对农户就应参照个人所得税有关规定确定免征额或允许扣除成本、费用和损失。事实上，与之相关的内容尚为空白，即使目前正在试行的税费改革方案也没有涉及这些方面的内容。当前我国农民人均纯收入为两千余元，若农业税也享有公平性要求的免征额或允许扣除成本、费用和损失的金额，则绝大多数农户无需纳税。再次，税负的累退性依然存在。在全国推行的农村税费改革，在取消各种收费的同时，提高了农业税税率，这种一刀切的办法，不仅无法减少累退性，甚至可能导致相反的结果。换句话说，即使农民平均负担由于取消各种收费而减少，最低或较低收入者的负担也未必减少。实证分析也表明：收入越低的农户，其经营收入来源于农业的收入比例越高，税收负担相对更重。具体表现为：落后省份的税负重于较发达省份的;同一省份纯农户的税负重于其它农户的。

2·财政收入预算的多渠道，造成了制度外财政收入剧增

由于分税制改革并没从根本上扭转政府收入分散化的现状，即政府收入被分割为预算内收入、预算外收入和制度外收入，国家财政职能弱化。在经济不发达的农村，这种分散化的财政格局使地方财政沦为“吃饭财政”，预算内收入难以维持政府机构正常运转，为了完成上级交办的各项任务，各级地方政府只好通过各种制度外收入来供养人员和进行基本的建设。

3·鼓励农村信贷的税收政策较少

农业作为弱质产业，比较利益差;农民作为弱势群体，收入水平较低，那么，发展农业这一基础性产业所需资金重点应由政府来解决。政府一方面加大财政支农支出的总量;另一方面应制定、实施相关优惠政策来引导农村信贷资金流向。事实上，我国农业贷款比例下降，农业信贷资金外流。2001年，我国贷款余额为11·2万亿元，其中农业贷款仅为5700亿元，占5·1%，产生这一结果的原因是提供农业贷款的中国农业发展银行、中国农业银行和农村信用合作社三大金融机构各自的农业贷款占其贷款余额的比重下降，比重下降则是因税收政策的选择与金融体制改革、其他改革不配套造成的。随着金融体制的改革，商业银行为了自身的经济利益，纷纷撤出农村，而国家又很少出台相关的税收优惠政策予以鼓励，导致农业信贷支持总量不足，农户从金融机构获得贷款非常困难。

4·支农资金结构不合理

目前，财政支农支出项目主要有支援农村生产支出和农村水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用和农村救济费等。自1994年财税体制改革以来，支农支出有一定增长，平均每年增长14·98%，其中农业基本建设支出、农业科技三项费、农业事业费每年的平均增长速度分别为25·35%、21·77%、15·33%。但财政支农资金结构不尽合理。

5·财税部门管理不严

目前，各类行政性收费很多，使用的收费票据用量也很大。由于票据管理不严，使一些部门或干部利用职权多收、乱收、不入帐和设小金库或流入个人腰包，造成资金外流，减少财政收入，间接造成重复负担。

二、我国经济在总体上已具备了反哺农业、回报农民、支持农村的实力

国家财力有限的条件下，明确支农支出的重点至关重要。今后财政支农资金应优先安排以下几个项目：一是农业基础设施建设。加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等，一方面改善农村生活居住和生产条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。二是农业科技。应加大对涉农科学研究和技术推广的投入，增加科技开发费用，提高科技人员的待遇。三是农业补贴。改过去对农产品流转环节的补贴为对农业生产环节的补贴，使农业、农民直接受益，既增加农民收入，又有利于改善农业生产条件，增强农业发展后劲。

5·完善现行涉农税收支出政策

涉农税收支出政策的运用，不仅在于直接增加农民收入，还在于利用它来吸引和带动全社会的农业投入。针对目前农业投资主体单一，农村信贷资金短缺等问题，中央政府应通过发挥税收支出政策的导向功能，建立农业投入激励机制，吸引社会资金投向农业。如借鉴国外合作金融经验，对农业贷款利息收入免征营业税，降低所得税税率，减轻农村信用社的负担。另外，丰富税收支出形式，多种形式有机结合，可以更好地贯彻政府的政策意图。