《养老机构建设发展情况的调研报告》

养老机构建设发展情况的调研报告

根据市委批转市政协党组关于2011年政协工作要点的安排，6月中下旬，市政协副主席黄丹梅同志带队，民族宗教和港澳台侨外事委员会牵头，组织部分政协委员及相关单位负责人，采取听取汇报、察看现场、走访座谈、委员约谈等方式，对全市社会养老服务体系建设情况进行了专题调查。调查中听取了市民政局、人社局等单位关于社会养老服务体系建设情况的汇报；现场察看了市社会福利院、顾家店镇中心福利院、安福寺镇中心福利院、百里洲镇刘巷福利院；召开座谈会和委员约谈会，广泛听取意见，集思广益，协商提出了推进全市社会养老服务体系建设的建议。

一、全市老年人口和社会养老服务机构的基本情况

我市目前有60岁以上老年人73279人，其中，65岁以上456416万人，80岁以上5522人，90岁以上550人，100岁以上17人；农村“五保”（保吃、保穿、保住、保医、保葬）老人1665人，城镇“三无”（无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务人）老人146人。老年人口占全市总人口的比重为14.7%，比2000年上升2.1个百分点，比全国平均水平高出1.5个百分点。老龄人口呈现出规模大、增长速度快、日趋高龄化的特点。

全市现有社会养老院服务机构19所，其中农村社会福利院18所（安福寺镇4所、仙女镇、顾家店镇各1所、其它乡镇各2所），城市社会福利院1所（即市社会福利院）。总占地面积385亩，1建筑面积6.5万平方米，设有床位1550张，共入住老人1118人（其中“三无”42人、“五保”老人969人，代养社会老人107人），入住孤儿、伤残复退军人等其他优抚对象130人，空余床位302张（主要是农村福利院中设施条件相对较差的床位）。

二、全市社会养老服务体系建设的主要成效

（一）政府主导，加大投入，社会养老服务机构基础设施逐步改善。我市紧紧抓住作为全省“福星工程”试点县市的机遇，坚持政府主导，多方筹集建设资金，加强福利院硬件建设，有效改善了福利院办院条件。近几年来，先后投入1251万元，对百里洲镇刘巷福利院等6所福利院进行了改扩建设，对白洋镇中心福利院进行了整体搬迁，新建老人宿舍楼12栋，新增床位362张，购臵健身器材6套，购臵、家俱、电视机、电扇等528件。与此同时，为适应全市养老服务需求，市委、市政府于去年启动了市社会福利院的搬迁工作，市委常委会于去年12月10日通过了规划选址及规划设计方案，计划投资2600万元，规划占地80亩，建筑面积17500平方米，设臵床位350张，建成一所集老年人生活起居、康复健身、文化娱乐等功能一体的福利院，该院建成后将进一步提升我市社会养老服务机构的硬件建设水平。

（二）完善政策，建立机制，“五保”“三无”老人的养老得到基本保障。市委、市政府先后出台了《关于进一步加强新时期民政工作的意见》、《关于加强农村“五保”供养工作的意见》，2对做好“五保”“三无”老人的养老保障工作提出了明确要求，完善了具体措施。一是认真落实供养经费。全市建立了“五保”“三无”老人供养经费增长机制，并将供养经费纳入财政预算，由财政直接拨付到各福利院，保证供养经费的足额到位。2011年全市“五保”老人集中供养经费为2100元/年，分散供养经费为1600元/年；“三无”老人集中供养经费为5040元/年，分散供养经费为2640元/年。二是切实解决医疗保障。将全市所有“三无”老人全部纳入城镇居民医疗保险和医疗救助范围，患病住院年救助标准上限达到了8000元，门诊救助达到了1000元；“五保”老人全部资助参加“新农合”，对于“五保”老人住院的给予“新农合”补偿和医疗救助。三是切实提高供养水平。全市共为福利院安排生产基地434亩，用于发展生产，改善老人生活。2010年，安排公益服务费50万元用于福利院工作人员服务支出，安排临时救助资金84万元、春节慰问补助资金57万元用于提高老人的供养水平，使“五保”“三无”等特殊老年人群体的生活得到了较好保障。

（三）加大力度，增加覆盖，社会养老保障制度建设稳步推进。近几年来，我市不断加大工作力度，加快建立覆盖不同人群的社会养老保障制度，促进了社会养老保障水平的提高。一是新建立了城镇居民医保、城乡医疗救助、“新农合”等重大保障制度，启动了“新农保”试点工作；二是解决了关闭破产国有企业退休3人员参加医保、老工伤待遇、集体企业退休人员参加养老保险等一批历史遗留问题，建立了被征地农民和村干部参加基本养老保险的制度；三是连续七年增加企业退休人员养老金，提高企业退休人员待遇。截止目前，全市参加基本养老保险59252人，其中参加企业养老保险52172人，参加机关事业单位养老保险7080人。全市参加新型农村养老保险6114人，参加被征地农民养老保险5297人，参加村干部养老保险2480人。

（四）强化管理，积极创新，社会养老服务质量和水平不断提升。按照民政部颁布的《社会福利机构管理暂行办法》、《老年人社会福利机构基本规范》的要求，我市不断细化措施，强化管理，促进了社会养老服务质量和水平的提升。一是完善制度，规范管理。全市统一制定了福利院基本服务规范、院长责任制度、饮食生活安全管理制度等规章制度。各福利院进一步完善了内部管理，建立了院务、财务、门卫、食堂管理制度，建立了院民台帐、健康档案，同时对院内服务人员坚持进行定期考核，强化服务人员的责任。二是积极探索，不断创新。在市社会福利院推行经营方式改革，实行“公办民营”，拓宽了投入渠道，改善了服务设施，提升了服务质量。在确保满足“五保”“三无”等特殊老年人群体养老服务需求的同时，积极拓宽福利院的服务对象，代养社会老人，更好地发挥了福利院的社会效益。三是加强培训，优化服务。坚持每年召开“五保”供养工作会议、福利院院长会4议，定期举办从业人员培训班，加大对福利院服务人员的培训。同时采取送出去培训的办法，对福利院院长和专业护理人员进行重点培训。通过一系列措施，提高了从业人员素质，提升了服务水平。我市先后有2名福利院工作人员被评为“全国敬老之星”。自2008年全省开展模范福利院评选活动以来，我市已有3所被评为“全省模范福利院”和“宜昌市先进社会福利机构”。2010年，安福寺镇中心福利院被民政部评为“全国模范敬老院”。

三、当前我市社会养老服务体系建设面临的困难和问题

（一）家庭养老功能趋于弱化。长期以来，我国实行以家庭养老为主的养老模式，但随着计划生育基本国策的实施，家庭规模日趋小型化，“4-2-1”家庭结构日益普遍。目前，我市户均规模3.16人，较改革开放之初的4.61人下降了31.5%。随着家庭规模的萎缩，子女数量的减少，老年人能够得到的家庭养老服务逐渐减少。与此同时，随着经济社会的转型，现代社会竞争的激烈和生活节奏的加快，中青年一代正面临着工作和生活的双重压力，大部分子女难以留在父母身边，无暇也无力对老年人进行很好的照顾，老人留守家中的“空巢”现象日益普遍，据调查，“空巢”老人已占到了我市老年人的近50%。家庭规模的缩小和经济社会的转型使家庭的养老功能不断弱化，传统的“养儿防老”的家庭养老格局面临解体。

（二）社会养老服务体系不够完善。一是公办养老机构总体上5规模小、床位少，功能不全，服务能力有限。服务目标人群主要是优抚、“三无”、“五保”老人等传统意义上的民政救助对象，覆盖面偏窄；服务内容主要是为老人提供吃、住和看护，休闲娱乐、康复健身等服务不足，难以满足日益增长的社会养老服务需求。二是社会力量兴办养老机构尚未起步。目前我市社会养老服务主要由政府包办，政府部门直办直管的做法没有根本改变，社会力量参与不够，市场运作机制尚未形成。三是社区居家养老服务尚未真正启动。社区居家养老服务以居家养老的老人为服务对象，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，是解决家庭日间无人或者无力照护的社区老年人养老问题的重要平台。但由于受资金投入等因素的影响，我市社区居家养老服务试点工作还未展开。社区居家养老服务尚未真正启动。

（三）社会养老服务队伍有待加强。一是现有社会养老服务队伍总体素质不高。全市现有养老机构工作人员绝大多数是就近招收的年龄较大的农民工，他们基本没有接受社会养老服务的专业培训，只能对老年人进行最基本的生活照料，难于提供康复护理、医疗保健、精神慰藉等专业化的养老服务，高素质的老年人社会管理人才和专业化服务人才严重不足。二是社区低偿和志愿服务人员少，现有志愿服务活动常常具有阶段性、临时性的特点，缺乏长期运行的制度保证。三是后继乏人。一方面由于老年人护理工作脏、累，且责任大，一般人不愿从事并且看不起这个职业；6另一方面目前我市社会养老服务人员待遇总体偏低，全市97名社会养老服务人员月平均工资为709元，最低的为500元，致使社会养老服务机构进人难、留住专业人员更难。

（四）社会养老保障覆盖率仍然不高。由于受经济社会发展水平限制，我国社会养老保险政策还没有做到全覆盖。按照国家政策，目前我市全面建立了城镇职工的社会养老保险，新型农村社会养老保险还处在试点阶段，城镇居民的社会养老保险工作还未启动，我市60岁以上的老年人享受养老保险金待遇的比例为36%，绝大多数老年人还没有养老金保障，部分老年人生活质量不高，难于安享晚年生活。

（五）养老服务需求与供给存在结构性矛盾。随着人口老龄化的加速和经济社会的发展，养老服务需求的数理不断增加，层次不断提高。据抽样调查，目前有选择机构养老意愿的老人总数的比例为5.2%，按照这一比例测算，我市共有3180人（其中已入住养老机构1118人）的机构养老需求。在有选择机构养老意愿的老人中，除自我保障和支付能力较弱的老人外，大多数老人不仅要求养老机构能满足基本的吃住，而且还要求满足医疗保健、精神文化生活等配套服务。而我市现有养老机构均为社会存在福利机构，主要功能是满足“三无”“五保对”老人等优抚对象的基本生活保障，在配套设施以及服务质量和水平方面与老年人需求层次不断提高的要求相比还有较大差距，致使养老服务需求与供7给出现了结构性矛盾。主要表现是：城区养老机关需入住的老人排队等候，而部分农村养老机构却存在床位空余；农村养老机色中新修或维修改造后的老人宿舍，由于配套设施相对较全、入住条件相对较好，床位供不应求，而设施条件相对较差的老人宿舍存在床位空余。

（六）社会养老服务的投入保障水平有待提高。一是农村福利院管理服务人员工资，目前主要通过省、市财政下拨公益服务费、镇补助、院内自筹等多种渠道筹集解决，尚无正常的工资经费保障渠道。二是按照相关规定，乡镇政府是农村福利院基础设施建设投入的主体，应逐年加大投入，不断配套完善福利院各项服务设施，但目前大多数镇未把福利院基础设施建设资金纳入本级财政预算。三是市社会福利院作为公益性质的事业单位，其人员、工作经费虽然纳入了财政预算，但实行的是差额预算，难于有效保障福利院的正常运转。四是城镇“三无”对象供养标准偏低。我市“三无”对象分散供养标准为280元/月，维持在城市低保一类标准，虽已是最低生活保障最高标准，但仍不能满足“三无”对象日常生活需要。

四、加强社会养老服务体系建设的建议

加强社会养老服务体系建设，是应对人口老龄化、保障和改善民生的必然要求，是适应传统养老模式转变、满足人民群众养老需求的必由之路，是让老年人安享晚年生活、促进社会和谐稳定8的当务之急。党的十七大提出了“老有所养”的战略目标，十七届五中全会提出了“优先发展社会养老服务”的方针，加强社会养老服务体系建设，已越来越成为各级党委政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。

（一）加大宣传教育力度，营造良好的社会养老氛围。一是通过各种宣传形式，广泛宣传人口老龄化带来的养老问题，广泛宣传社会化养老现状和推进养老服务社会化的重要性，增强全社会对发展社会化养老事业的关注和支持。二是广泛开展维护老年人合法权益的法制教育，通过多种形式加大对《老年人权益保障法》等法规的宣传力度和执法监督力度，进一步提高全体公民维护老年人合法权益的自觉性和法律意识。三是大力弘扬中华民族传统美德，在全社会广泛开展敬老、养老、助老的道德教育，教育和引导人们认识到“老人的今天，就是我们的明天，尊重今天的老人就是尊重明天的自己”，进一步提高全社会尊老、敬老、爱老、养老的意识，不断强化家庭养老的责任。四是引导全社会摒弃单纯依赖政府发展社会养老事业的观念，引导老年人摒弃传统的单纯依赖儿女养老的观念，为社会化养老事业的发展创造良好的思想舆论环境。

（二）进一步完善社会养老保障制度，确保老年人基本生活需求。按照“保基本、广覆盖、可持续”的原则，建立和完善以基本养老保险、基本医疗保险、商业保险、社会救济、社会福利和9社会互助为主要内容的比较完善的养老保障体系。认真做好新型农村社会养老保险试点工作，积极推进城镇居民养老保险试点，加快建立覆盖城乡所有居民的社会养老保障体系。进一步完善城乡居民最低生活保障制度，对实际收入低于最低生活保障线的老年人，要纳入最低生活保障范围，发放最低生活保障金。进一步完善社会救济和“五保”供养制度，切实解决好孤老优抚对象、“三无”、“五保”等特殊困难老年人的养老保障问题。积极推进医疗保险制度改革，不断健全医疗保障制度，完善卫生服务网络，提高保障水平，切实解决老年人的医疗保障问题。

（三）充分发挥政府的主导作用，积极推进城乡公办养老服务机构建设。一是科学编制养老服务机构布局规划。各级政府要根据各地老龄人口的基数和供养需求，科学编制养老服务机构布局规划，统筹推进城乡养老服务机构建设，不断适应人口老龄化和传统养老模式转变的需要。二是加快城乡公办养老服务机构建设步伐。巩固“福星工程”成果，加大农村福利院维修和改扩建力度，不断增加床位数量，完善配套设施。推进城市公办福利机构建设，加大市社会福利院新址建设用地和建设资金落实力度，加快搬迁进度，高标准做好市社会福利院的搬迁新建工作，不断提升我市公办养老服务机构建设水平。三是不断推进城乡公办养老服务机构的规范化建设。创新体制机制，强化专业管理，增强公办养老服务机构的生机和活力，充分发挥公办养老服务机构在社会养老服务体系建设中的基础性和示范性作用。

（四）加大政策扶持和引导力度，大力支持社会力量兴办养老机构。坚持“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”的原则，建立公开、平等、规范的养老服务准入制度，支持企事业单10位、群众团体、社会组织、个人等社会力量，以独资、合资、合作、联营、承包、租赁等多种形式，兴办养老院（老年公寓）、老年活动中心等养老服务机构。通过床位补贴、运营补贴和购买服务等方式，鼓励社会力量利用机关、学校、企事业单位和农村集体组织闲臵土地、场所、设施等，开办各种模式的养老院（老年公寓）、托老所等养老服务机构。按照省委、省政府《关于进一步加强新时期民政工作的意见》（鄂发[2010]7号）的要求，进一步落实养老服务机构税收减免政策，对福利性、非营利性的养老服务机构免征营业税，符合相关条件的免征企业所得税；养老服务机构用水、用电、用气按民用收费标准执行；安装电话、计算机网络、有线电视等实行价格优惠；对新建的养老服务设施，酌情减免公用设施配套费。通过一系列政策措施，引导和支持各种社会力量兴办养老机构，增强社会养老服务的生机和活力。

（五）积极推进社区（村）居家养老服务，逐步建立居家养老服务体系。现阶段我市大多数老年人的养老仍然是以家庭养老为主，为居住在家的老年人提供就近、便捷的社会化养老服务，是社会养老服务体系建设的重要任务。一是及早启动社区居家养老服务工作试点。适应目前养老服务需求，建立专班，安排专项资金，做好社区居家养老服务工作试点，积极探索居家养老的管理体制和运行机制，推动居家养老服务体系的建设。二是进一步加强城乡居家养老服务网点建设。在城镇社区，要将居家养老服务11网点建设纳入社区公共设施配套内容，结合社区建设，完善居家养老服务配套措施，增强生活照料、医疗护理等功能；对具有一定规模（1000户左右）的居民住宅小区，采取新建、改建、租用等多种方法设臵居家养老服务站，提高为老服务水平。在农村社区，将居家养老服务站建设与农村集中居住点规划以及农村社区综合服务中心建设规划等充分衔接，根据相应的农村集中居住点建设规模、经济状况和老年人口数量及需求情况，进行统筹规划安排，分步推进实施。三是积极探索社区居家养老服务实现形式，努力提高社区养老服务水平。积极引导和鼓励社会中介机构、家政服务、物业公司以及社会组织参与社区养老服务。积极培育各类居家养老服务机构，着力推广连片辐射、连锁经营的服务模式。加强居家养老服务规范化建设，积极开拓短期托养、生活照料、疾病护理、情感慰藉、精神文化生活等居家老人需要的多种养老服务。

（六）进一步加强社会养老服务管理，促进养老服务事业健康发展。一是促进社会养老服务业有序竞争机制的形成。建立公开、平等、规范的养老服务准入制度，根据区域内老年人口数量和养老服务发展水平，充分依托现有资源，合理安排各类社会养老服务机构建设项目，促进社会养老服务业的有序竞争，确保养老机构良性运行和可持续发展。二是不断改进对社会养老服务的规范管理。完善养老服务的服务规范、建设标准、评价体系，组织制12定实施建筑设施、卫生条件、服务质量等养老服务行业标准，开展服务质量评估和服务行为监督，促进养老服务业向规范化、标准化发展。三是促进社会养老服务信息化建设。以老年人服务需求为导向，按照统筹规划、实用高效的原则，采取便民信息网、热线电话、爱心门铃、健康档案、服务手册、社区呼叫系统等多种形式，构建养老服务信息网络和服务平台，为老年人提供便捷高效的服务。在养老机构中，推广建立老年人基本信息电子档案，通过网上办公实现对养老机构的日常管理，建成以网络为支撑的机构信息平台，实现居家、社区与机构养老服务的有效衔接，提高服务效率和管理水平。

（七）加强社会养老服务队伍建设，提升服务人员素质。一是加强社会养老服务队伍的职业教育培训。依托现有公办养老服务机构或构建相应的养老服务培训平台，建立具有组织、指导、服务、培训等功能的社会养老服务指导中心，加强对老年服务从业人员的职业技能培训和职业道德的教育，不断提高养老服务从业人员的职业道德、职业技能和服务水平。将养老服务技能培训纳入城乡就业再就业培训体系，推广养老护理员职业资格考试，搞好初级资格培训，逐步实行养老服务人员持证上岗。在此基础上，逐步开展中级、高级和技师等培训，不断提高养老服务专业化水平。切实提高养老服务从业人员的待遇，确保他们进得来、留得住、能安心工作。二是探索建立在养老服务中引入社会工作人才13的机制。人力资源和社会保障、民政等部门，应加强协调配合，为养老服务机构设臵公益性服务岗位，探索建立养老服务社会工作者制度。支持养老服务机构吸纳就业困难群体就业，让更多的人员参与到为老服务中来。三是加快培育从事养老服务的志愿者队伍。倡导社会各界志愿者与养老服务机构开展结对活动，建立起专业人员与志愿者相结合的养老服务群体。鼓励老年人加入到志愿者队伍中，鼓励健康老人、低龄老人为高龄老人服务。努力形成以专业人员为骨干、服务从业人员为主体、志愿者队伍为补充的社会养老服务队伍。

（八）进一步加强组织领导，为社会养老服务体系建设提供更加有力的保障。一是完善领导机制。各级党委、政府要站在构建和谐社会和改善民生的高度，切实加强对社会养老服务体系建设的组织领导，自觉地把社会养老服务体系建设纳入经济社会发展的总体规划，纳入科学发展的考评体系，研究制定切实可行的政策措施，落实领导责任制，建立检查督办制度，有计划、有步骤地加以推进。二是建立部门协调机制。各级党委、政府要建立社会养老服务体系建设工作协调机构，制定协调工作制度，积极整合资源，加强相关政策衔接，形成工作合力。民政、发展改革、住房和城乡建设、财政、人力资源和社会保障、卫生、文化体育等部门和工会、共青团、妇联等组织要密切配合，各负其责，各司其职，努力形成上下联动、左右协调、齐抓共管的工作格局，共同推进社会养老服务体系建设。三是健全经费保障机制。进一步加大经费投入，逐步形成以政府投入为主、社会广泛参与的多渠道的经费投入保障机制。各级政府要按照“把更多财政资金投向公共服务领域”的要求，加大对社会养老服务体系建设的投入，将社会养老服务设施建设、公益性养老服务人员的工资、公办养老服务机构的工作经费足额纳入财政预算。同时根据经济社会发14展水平，逐步提高“三无”“五保”等老人的供养标准，更好地保障特殊困难老年群体的养老服务需求。要完善政策扶持体系，落实各项优惠政策，鼓励和引导社会资金参与社会养老服务体系建设，更好地推进全市社会养老服务事业的发展。

在人口老龄化日益严峻的今天，老年人的养老问题是一个突出的问题。目前，我国60岁以上老年人口达1.45亿，占总人口的11.6%，而**的老龄化程度更为突出，传统的养老模式已经难以满足日益增长的养老需求，对此就我市的养老服务体系建设情况分析如下。

一、现状

1、老年人口基数大、增长快、助养需求增多。2008年**60岁以上老年人口22.8万人，占总人口的21.6％，每年还在递增，预计到2010年将超过21％。高龄比重逐步上升，接近老年人50%。单独居住、独自生活的老年人也越来越多，需要照顾的失能老人和半失能老人随着高龄比例增多而增加，寿命延长使部分家庭呈现“四二一”代际结构，全社会养老需求日益增长。

2.养老机构基础好，发展慢，养老模式单一。现行的养老机构基本是政府投入、公益性运作的，服务对象面向三无老人和五保老人，兼收少量自费寄养老人。目前，全市镇级敬老院23所，入住2000多人（其中供养554人，供养标准5780元）；市级老年公寓一所，入住550人。全市实际养老床位近3000张，占

15老年人口18‰。由于，建设养老机构投入大、回收慢，又是夕阳事业，尚未形成财政投入机制，加上养老配套政策操作性不强，民间资本参与养老机构建设基本处在空白状态，造成经营模式单一，床位增量跟不上需求，分层次养老目标尚未实现。

3.养老保障覆盖广，水平低，机制尚未形成。城保、农保、养老补贴覆盖城乡。

21.4%的老年人享受城保，

1.1%的老年人享受农保，70%的老年人享受养老补贴，人均每月分别享受1233元、216元、100元；

2.3%高龄老人享受长寿补贴，每月享受100元或383元；

1.2%老人享受最低生活保障，高龄老人保障金还上浮20%；还通过实施城镇职工医疗保险和农村新型合作医疗，解决老年人医疗费用。同时，还出台普惠型老人优待政策。实行公交优待，高龄老人免票、低龄老年人半价；实行医疗优待，老年人每二年体检一次；实行参观游览公园景点和公共文化设施优待，高龄老人免票入园、低龄老年人半价优待。但城乡保障差距大，农村老人经济供给水平低，保障机制还需进一步完善。

4.活动场所人气旺，小而散，综合功能不突出。老年活动设施不断增加，公益性老年活动室遍布城乡村居社区，老年体协等涉老组织有序发展，专业分会网络健全，健身操、木兰拳、京剧票友、评弹艺术、广场文艺等，天天有活动，周周有赛事；再加民间开办的棋牌室越来越多，老年人就近就地活动便捷，每年7万人次老年人从中愉悦身心。老年大学越办越兴旺，34个16班级，700多名老年学员容量进入上限。养老环境逐步改善，老年人从中丰富了精神生活。但小而散的活动场所，内容单一，综合功能不突出，娱乐、健身、教育与一体的综合性老年活动设施缺乏。

5.养老产业有市场，未形成，推进亟待探索。虽然我市养老体系建设总体处在县市第一方阵，但发展速度慢，镇级中心敬老院、社区服务中心、老年人活动中心等为老服务设施建设跟不上时代要求和社会需求。一是总体规划布局滞后。养老设施如何布点，规模多大，城市公共设施中为老年人提供什么样的设施。二是养老服务设施标准模糊。硬件达到什么标准。如：养老机构建筑、空间、环境等；软件达到什么水准。如：老有所养、所医、所乐、所教标准等。三是老龄事业尚未摆上民生工程的重要位臵。如：养老事业建设经费刚性投入问题、从事养老事业人员引入激励机制问题，养老事业组织领导保障体系问题等。四是养老事业产业进程缓慢。如何适应市场机制，引入民间资本，多元化经营；如何制定养老服务优惠政策等等。

二、对策建议

随着社会变革，养老服务不仅仅是家庭的义务，更是政府和社会的责任，未雨绸缪，积极谋划，着力推进养老服务市场化，是养老事业的发展方向。

（一）、建立分层次养老体系。养老的总体思路：以家庭养17老为主体、社区居家养老为基础、机构养老为补充，称为“9073”养老工程。即：90%的老人由家庭自我照顾，7%享受社区居家养老服务，3%享受机构养老服务。

1.机构养老。推进分层次养老机构建设，形成公益性、营利性互相促进、互为补充的格局，真正满足不同层次的养老需求。政府开办的养老机构主要收养三无、五保、特困家庭中的失能老人，体现公益性，起到兜底保障、示范辐射的作用；民间开办的养老机构主要收养社会老人，是营利性的，并根据设施档次，服务项目和服务水准，按需论价。为此，一是建好公益性养老机构。国家规定的养老行业标准：养老机构内设有生活起居、文化娱乐、康复训练、医疗保健等多项服务设施；老人居室单人间使用面积不小于10㎡，双人间不小于14㎡，合居室每张床位不小于5㎡；养老床位要达到当地人口的18‰以上；绿化面积要达到60%以上。从我市现有农村敬老院来看，其总体规模、建筑格调、服务水准等，还处在初级阶段，必须加以提升。力求用2到3年时间，把镇级敬老院建设成为现代化的综合服务福利中心。二是鼓励民间开办养老机构。只有推进市场化，才能发展养老产业、才能激活养老产业。目前，全市只有原妇保院内开设的临终关怀医院和琴湖医院涉及老年人临终关怀服务，虞山镇颐养院是镇村联办的，还没有一所真正意义上的民办养老院。为此，要研究加大推进民办养老院的办法，按照“社18会事业社会办”、“谁投资谁受益”的原则，在招商项目中增加养老服务项目，大力引进民间资本甚至外资兴办养老院。2。社区居家养老。儿孙满堂，安享天伦，传统的文化和地缘观念使老年人更乐意生活在熟悉的环境中，所以，推进新型的居家养老服务既是时代呼唤，又是老人期盼。今年2月份，国家民政部、发改委、劳动保障部等10部门联合制定出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。《意见》指出，全国所有社区“十一五”期间都要基本建立起多种形式、广泛覆盖的居家养老服务网络，乡镇拥有综合性老年福利服务中心、老年人文化活动中心，村拥有老年人文化活动服务站点，逐步建立、健全服务队伍、管理体制、监督机制，满足为老服务需求。其模式是：根据老年人的行为能力，划分为失能、部分失能、基本自理三个层次，对失能或部分失能老人由社区居家养老服务公司上门为他们提供医疗、康复、护理、洗涤、购物、餐饮等照料服务和心理慰藉服务。力求在1到2年内，全市各个社区建设起居家养老服务站点。硬件上，市镇要适当投入；软件上，政府为特困人员购买服务。目前，先行地区的办法是政府出钱为弱势困难老人买服务时间，为不同年龄段的老人分别提供入户服务。其他社会老人可根据需求上门服务，按需计价。起步阶段，服务公司可预约登记，提供上门服务，待行业成形后，可建立呼叫系统，连锁服务。届时，社区居家养老服务站点，19逐步开设老人日托服务、老人就餐服务等。

（二）、强化养老保障措施。

1.合理规划布点。把养老设施建设纳入城镇建设总体规划之中，养老机构布点、文体活动设施布点、生活服务设施布点等等都要有一个较为详尽的规划，预留建设地块，不改变用途，并根据财力和社会发展需要，分步建设。规划设想：中心城区、城市副中心、市级以上重点开发区等人口相对密集的地方要建设大型公益性养老院（床位达到当地老年人口的22‰），中心镇要建立较大规模的公益性养老院（床位达到当地老年人口的20‰），一般镇要建立能满足当地老年人口的18‰入住量的公益性养老院。无论中心城区、副中心，还是一般镇，都要配套建立一个镇级社区服务中心（内含卫生服务中心、老年文体活动中心等），并以养老院为基础，设立区域性镇级福利中心。2。制定优惠政策。虽然国家多年前就倡导社会福利社化，但至今各地进展缓慢，原因是养老产业是个夕阳产业、微利产业。为此，必须通过制定优惠政策的办法来增强吸引力。一是用地优惠；二是税收优惠；三是使用水、电、气优惠；四是启动奖励；五是政府出钱为特殊对象买服务；六是建立财政投入机制。2005年，***市加快发展养老服务事业意见中明确，对社会力量举办养老机构政府实行资金扶持，按每只床位不低于2500、3000、3500元标准分3年给予资助；对以社会独立法人名20义经营的养老机构，以入住6个月以上的本地户籍老人数，按护理等级，分别给予每月不低于50、80、100元的床位补贴；对居家养老组织按固定连续服务半年以上的，每服务50户老年人家庭，每年按不低于5000元的标准给予补贴。从**周边县市来看，早在2006年，市财政每年拿出1000万元，按各镇养老机构建设金额的30%进行奖励的办法。

3、理顺涉老体制。经济供给，生活照料，精神愉悦是养老总的目标。围绕这一目标，各部门结合各自的工作职能在不断摸索和完善，但由于行业关系，各做各的，资源利用、资源配臵、财力投入等没有体现最佳绩效。如：老年教育应归口教育部门管理；发放退休金、养老补贴金、长寿金等应归口社保局管理；政府各部门开办的老年活动场所归口民政局管理等，这样有利于资源配臵，资源共享和归口管理，这些涉老体制还有待进一步理顺。

4、强化组织领导。要把养老事业建设摆上党委、政府工作议事日程，立足长远，统筹兼顾。市里拟在有关会议上进行强调，增强各级领导对养老事业的认识，确保在实际工作中关注养老事业，投入养老事业；建好老龄工作网络，配好专职人员；强化养老检查指导，推进市场化动作，满足日益增长的养老服务需求。

总之，养老体系建设是一项社会系统工程，只有通过齐抓共21管，才能达到理想的效果。

（一）做好养老机构的清理整顿工作。考虑到未经注册登记的养老机构中存在的安全隐患，直接威胁着收养对象的生命安全，做好这类养老机构的清理整顿工作，规范对养老机构的管理，显得十分重要。我们建议，结合落实省民政厅《关于开展养老机构“两规范、一标准”落实情况专项检查工作的通知》，以市政府办公厅名义下发《关于开展全市养老机构安全检查及加强养老机构清理整顿工作的通知》，以各县（市、区）为主，集中时间，集中力量，对所属区域内所有养老机构进行一次全面安全检查和清理整顿，特别对基础设施、收养条件、消防安全及经营资质等方面存在的问题，要逐项查清查实，依据相关法规，提出处理意见，落实整改措施，消除安全隐患，确保收养对象生命财产安全。对消防部门确认存在严重安全隐患，短期内无力整改的民办养老机构予以撤销登记；对管理混乱、服务质量差的，要限期整改，逾期或拒不整改的，予以撤销登记；对未登记的养老机构符合条件的，要督促其履行注册登记手续，对不符合条件的，要求其按规定整改，在整改后纳入登记管理。对养老机构管理服务中存在的具体问题，要加强38具体指导，逐个研究对策，逐项落实整改。

在安全检查和清理整顿工作中，既要依法依规依政策办事，又要顾全稳定大局，注意工作方式方法，坚持以人为本，具体做好相关法规政策的宣传和解释工作，最大限度地争取社会和当事老人及经营者的理解支持。涉及民办养老机构撤销、取缔后老人转移安臵问题，一定要审慎行事，稳妥处臵。

（二）提高对养老机构的补助标准。我市在2007年已