《地方人大法治建设和制度创新的30年光辉历程与启示》

地方人大法治建设和制度创新的30年光辉历程与启示

30年来各种因素和条件的变化是不言而喻的。面对新的历史背景，一定要有发展的眼光，不断创造条件实现人大的制度权威。

1.法律文本赋予地方人大重要地位和职能，但实践中人大职能地位实现程度受制于极其复杂的因素。要从“文本—现实”坐标定位地方人大的地位和作用。

30年来，地方法制建设在不断推进，地方人大也在不

断创新。但是，无论做出多大的努力，文本上的制度设计和现实中的制度运行总是有很大的区别。作为地方国家权力机关，地方人大应该担负宪法法律规定的诸多重要职权，但如果仅从理论逻辑或法律条文出发，得出的结论往往是过于理想化的，而现实中人大职能的行使却又很不理想。如何恰切地认识和把握地方人大的职能作用。从30年乃至50年制度建设的实践观察，得出的结论是，置于文本与现实两个维度构成的坐标系中，既从理论层面思考，又从实践层面观察，才能较准确地把握地方人大的历史方位和现实方位[1]。

正因为人大职能实现程度受制于复杂的因素，所以地方人大各项职能的行使在实践中并不平衡，有的职能如立法权行使得相对充分，有的职能如对财政预算的监督事实上存在很大的伸缩性，有的职能如监督权的许多规定能否落实取决于各种环境因素而非人大自身原因，甚至有的职能被长期搁置在文本中或仅限于形式上行使。很大程度上，地方人大制度创新能否产生理想绩效，与经济社会条件成熟度相关。如果不能产生预想的绩效，可能意味着不甚符合政治社会现实，或者政治经济社会条件尚未成熟；如果地方人大进行的创新产生了预想的绩效，必定是某一方面的政治经济和社会条件已相对成熟。

回顾上世纪80~90年代地方人大创造出的那些监督方法，不能忽视这样一个现象，就是那些制度“创新”大都回避宪法和法律规定的监督方式，而主要运用宪法和法律以外的方式，回避“刚性”的监督手段而采用相对柔和的手段。宪法和法律明确规定的方式，如听取和审议“一府两院”的工作报告、审查和批准计划和预算多限于形式上的“行使”，质询、特定问题调查、撤职和罢免等基本被“搁置”不用。这曾经被戏称为“走小路不走大路”。出现这种情况，就是因为现实中地方人大在地方国家政权中的定位并不如宪法法律文本中那样“清晰”，现实中党政关系也不比“理论上”那样容易理顺，不仅仅是法律对地方人大监督职权的规定过于原则、缺乏可操作性，最关键的是地方人大行使宪法法律规定的“刚性”的监督手段的社会、政治条件尚不具备，把法律上的东西落实在现实中尚有很大的障碍。但是随着我国政治经济和政治文明建设的发展，人民群众对加强监督，根治腐败，建立廉洁、透明、高效政府，保证司法公平公正的愿望也十分强烈。为此一些地方开始探索在现行体制和现行法律状况下也能运作，又能在一定程度上加强法律监督，保证法律的遵守和执行的形式，这就有了监督制度“创新”。而地方人大“创造”的这些监督方式，灵活性较大，可软可硬，一般也不涉及处置，没有严格的规定要求，“想出手时就出手”，这就给地方人大很大的操作弹性。正因为这样，这些“新”的监督方式一时间向全国各地方推开。

但是，各地方人大使用