《职教集团法人治理困境与对策》

职教集团法人治理困境与对策

一、引言

我国职教集团一般由政府、行业、企业、院校、科研机构共同参与，大多数职教集团只是一个较为松散的、非法人的联盟［1］。在已组建的职教集团中，90%以上都是联盟型职教集团，即集团成员的法人身份相对独立，职教集团本身不具备独立的法人资格［2］。职教集团与政府存在行政法律关系，在行政法律关系中，作为事业单位的职教集团是行政相对法人，和政府的地位是不对等的，需要接受政府的监管。法人治理问题是职教集团发展的共性问题，法律上虽然确立了职教集团的法人地位，但在实践中，政府并没有将其作为独立法人对待，职教集团自身也没有独立的意识与能力。目前，政府对职教集团办学干预过大，其发展方向、教育教学、招生、人事聘任以及职称评定等都由政府决定或主导。由于我国相关的教育法律没有对职教集团法人治理相关的法律问题进行具体、明确的规定，职教集团法人的权利、义务都不是很明确，走向法人治理的过程中必然需要从法律角度进行修订与完善。鉴于职教集团法人治理的实质是对各种权力和利益关系重新协调配置，政府如何逾越其天然弊端转变管理职能，职教集团如何以一种应然的主体身份进行自治也是其法人治理亟待解决的问题。

二、职教集团法人治理的权力来源及权力主体构成

（二）职教集团法人治理的权力主体。政府与职业院校共同构成。讨论职教集团法人治理的权力主体，首先要明晰的是在以法人治理为轴心的相互关系中，谁处于主动的、支配的地位，谁处于被动的、被支配的地位。职业院校是职教集团的法人主体，那么职教集团法人治理的权力主体自然而然就应该是职业院校。然而现实情况真的如此吗。职教集团法人治理的权力主体呈现出一定的特殊性，这种特殊性一方面体现在权力主体在实质上是由政府与职业院校共同构成，而非单一的职业院校主体;另一方面，在政府与职业院校共同构成的权力主体中，二者之间的力量和地位凸显出强烈的对比，政府居于主动支配地位，职业院校处于被动服从地位。在一个相对稳定的“权力集合”内，职业院校有多少法人治理自主权，取决于政府愿意下放多少法人治理自主权。职业院校作为职教集团法人治理的权力主体之一，虽然处在“法人”角色的框架下，但无法成为严格意义上的法人，无法独立享有民事权利、独立承担民事责任，其存在的价值是为政府履行其教育职能，而非为了作为独立组织价值的实现。

三、职教集团法人治理的困境

（一）法律缺失。职教集团法人治理的法律短板。

1.职教集团法人主体资格具有双界性法人主体资格是指社会团体、组织所获得的法律承认其独立的民事权利、义务主体的身份［4］。《中华人民共和国教育法》第三十二条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”《中华人民共和国民法通则》第三十六条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”《中华人民共和国民法通则》强调法人对于民事权利的独立享有、对民事义务的独立承担。然而，职教集团因其与政府之间的血缘关系，难以维持财产关系上彻底的独立性。我国职教集团一般是为完成多元主体的共同目标，通过契约联结各成员单位而形成的独立法人之间的集合体［5］，不具备独立法人资格，职教集团内各学校为独立法人，独立承担民事责任。职教集团法人主体资格的双界性突出表现在职教集团本应被赋予独立于科层制之外的事业单位法人地位，却被赋予以层级服从、行政命令为特点的行政机关的色彩。职教集团在某些方面被赋予行政权力的同时，会导致其教育教学和组织管理受到政府不同程度的干预。职教集团法人主体资格的双界性使其法人人格受制于行政科层意志，无法独立行使法人职能、承担法人职责。

2.职教集团法人治理边界不清当前，我国法律体系对职教集团并没有明确的定位［6］，职教集团法人治理边界不清。法人财产独立是职教集团成为法人的最重要标志，但职教集团的土地、财产、经济创收、知识产权及成果转让费等所产生的孳息、佣金、报酬等民事权力必然有违于职教集团所服务的公共利益。因此，相关法律法规既没有明确规定职教集团具备的相关独立财产权，也没有规定职教集团法人可以依据其独立财产从事民事活动的范围。职教集团虽有“法人”之名，但并未实现法人财产独立，无法独立承担民事责任。职教集团只能在法定范围内享有名称专用权、财产支配权、用人自主权以及工作决策权等，然而相关法律法规也并未对这些权力做明确的规定。《中华人民共和国教育法》第二十九条与第三十条中对学校权利与义务所进行的表述，很难判断这些权利与义务到底属于行政法性质还是属于民法性质。职教集团法人治理边界不清，增加了职教集团法人治理的难度。

（二）政府管制。职教集团法人治理的体制障碍。

1.政府过多干预职教集团的微观事务政府与职教集团之间存在行政隶属关系，这就意味着政府在履行社会管理职能的同时，还要承担对职教集团的管理职责。政府管理职能的错位主要体现在其对职教集团进行宏观管理与微观管理的尺度把握上经常错位，具体表现为政府在制定职教集团教育政策方针、发展规划与下发行政文件、通知等方式干预职教集团具体事务之间徘徊。政府在实际管理中过多地干预了职教集团的微观事务，仍然没有摆脱全面掌管职教集团的惯性思维，使得职教集团难以摆脱政府附属机构的角色。政府管理职能的错位会禁锢职教集团内部的机构设置和运行，一切正常运转都离不开政府的管控，使得职教集团长期无法释放自身的积极性与活力，即便政府在下放权力的时候，也往往表现得无所适从。

2.职教集团对政府评估权威形成路径依赖《中华人民共和国教育法》第二十五条及第三十条规定，国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度，学校及其他教育机构应当依法接受监督。政府教育评估部门将职教集团化办学工作纳入评估内容，评估结果作为评选优秀地区、优秀职教集团的依据。现有的职教集团评估制度是以政府为主体的评估制度，是政府规制职教集团发展的重要手段。政府在教育资源配置中处于主导地位，以政府为主体的评估结果往往与教育资源配置紧密相关，会形成以政府为主体的评估制度下的既得利益者。作为受益于现有评估制度的职教集团，为了保留既得利益，会选择强化以政府为主体的评估制度的刺激和惯性，并且力求巩固现有的评估制度框架。各职教集团为了争取教育资源分配中的主动地位，过于突出评比和选拔，进而在评比中形成了浓烈的功利性氛围，使得评估有时反倒成为政府“拿捏”职教集团的有力工具。通过政府的检查以继续保持依靠政府获取资源的权力与能力，职教集团很难按照自己的意愿主动进行评估。各职教集团疲于应付各级部门领导的检查，需要耗费大量时间和精力，对职教集团法人治理的实现无疑起到负面作用。

（三）院校失位。职教集团法人治理的内部阻力。

1.职教集团内部权力运行制约和监督机制缺失权力结构和权力运行是衡量职教集团法人治理的重要指标。从职教集团内部权力结构和法人治理之间的关系来看，职教集团法人治理的困境与职教集团内部权力重心“居高不下”有关。由于内部权力结构不平衡，职教集团各学校参与民主管理的主体性和自主性长期处于缺位状态。职教集团内部行政权力高度集中，权力主要集中在职教集团决策管理层，职教集团各学校的权力出现弱化的趋势，抑制了自主权力在这一层级的发挥。职教集团决策管理层几乎统揽了招生、学科规划、教学活动、教师招聘、职称评定以及经费分配等的所有事务。而职教集团各学校无法在涉及自身利益的相关决策过程中维护其自身的利益，失去了应有的话语权。从职教集团内部权力运行和法人治理之间的关系来看，职教集团法人治理的落实遇阻与职教集团内部权力的运行不当有关。权力运行不当会使职教集团各学校之间的关系松散，资源交流渠道阻塞，集团内部凝聚力低，从而阻碍职教集团法人治理的实现。在缺乏有效权力运行制约和监督机制的情况下，职教集团决策管理层权力的规范性运行也就成为一纸空谈。

2.职教集团章程规约失灵章程是确定职教集团权利、义务关系的基本法律文件，一经事业单位登记管理机关核准即产生法律效力。职教集团章程既能够对职教集团法人治理行使起到激励和约束作用，又能够规范政府行为，是落实职教集团法人治理的重要制度保证。然而，职教集团章程存在规约失灵等问题，导致职教集团法人治理缺乏规约。首先，职教集团章程实践操作易流于形式，很多职教集团的章程并未通过正规合法的程序建立，没有经过起草议案、大会审议，仅仅是职教集团的某些领导商议而成;职教集团章程的内容与学校的实际不符，职教集团章程的存在仅仅是为了应付上级检查。其次，职教集团章程建设内生力不足。职教集团内部管理行政化使得职教集团广大师生对集团领导者的行政命令形成了路径依赖，忽略了职教集团章程建设。最后，职教集团章程执行缺乏有效的监督机制。职教集团章程往往缺乏对职教集团内部民主监督机构地位及其职责权限的明确规定，监督机构的操作性或权威性不足。

四、职教集团法人治理的对策

［4］宋才发.法人主体资格认定的法律探讨［j］.华中师范大学学报：人文社会科学版，1998（4）：24－30，130.

［5］朱丽佳，罗能.职教集团合法性身份缺失的困境表征与对策思考［j］.中国职业技术教育，2018（1）：50－54.

［6］陈德荣.我国职教集团法律定位的现状、困境及完善［j］.教育与职业，2019（2）：32－38.