《“两费”停征改革与工商行政管理的走向探析》

“两费”停征改革与工商行政管理的走向探析

一、“两费”停征的历史背景及重大意义

胡锦涛总书记在党的十七大政治报告中指出。“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制……要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。这就是说新一轮机构改革，不仅仅是转变职能、精简机构与人员，而是要实现行政组织的体制性重塑，以实现行政管理体制及其运行机制的规范化、科学化、法制化。党的十七大报告还指出，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展。

在我国经济体制转轨过程中，“两费”作为建设和管理集贸市场、加强个体工商户管理的手段，在一定时期内，对繁荣集贸市场、推动个体私营经济发展和工商行政管理部门依法履行职责发挥了积极作用。随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，1998年工商行政管理系统实施“收支两条线”管理后，工商行政管理部门的职能发生了新的变化，主要任务是维护市场经济秩序和进行市场监管，不再直接参与市场建设。继续征收“两费”，不仅不利于工商行政管理部门依法行政和公正执法，也不利于促进各类市场主体公平竞争。对于饱受个体工商户质疑、挑战法律严肃性的“两费”早该取消、在北京、上海、天津、重庆、浙江等地已经取消的收费制度，却因为种种现实理由，一直难以在全国范围内禁止，原因很复杂。

往大处说，我国的公共财政没有建立，工商行政管理部门在长期的收费制度下形成自我强化、自负盈亏、以收定支的路径依赖，从财政部门到工商管理部门，没有动力裁革不合理、不合法的收费。据国办机关第44期党校进修学员组成的调研组了解，“两费”收入已经成为全国很多地方财政的重要非税性收入，湖北省2005年“两费”收入为4.97亿元（不含武汉市），占当年湖北省工商管理部门总收入（8.82亿元）的56.34％。省财政在安排工商管理部门经费时，当年的“两费”收入计划是制订预算的主要依据，人员费用、办公费用和业务费用支出都必须依照工商管理部门当年的收费收入水平制订。浙江省2005年“两费”收入10.13亿元，占当年浙江省工商管理部门总收入（19.47亿元）的52.03％。浙江省工商管理部门的人员费用（2005年为7.46亿元）由财政全额负担，但办公费用和业务费用预算要根据其当年的收入计划制订。全国大多数地区的情况与湖北和浙江两省情况类似，工商管理部门的经费保障或多或少与其“两费”收入挂钩。

收费支撑政府部门生存，造成两大恶果，第一，财政部门缺乏向此类机构拨付的秉赋，视收费为理所当然的应得收入，造成公共财政的缺失。第二，工商行政管理部门以收费定支出，结构庞大、人员臃肿，个体工商业协会实际上成为工商行政管理的下属机构，由收费养活。实行阳光化收费，收支两条线，没有解决以收费养活工商管理部门的难题。湖北工商局人事处黎维庆处长感慨，湖北省基层工商局工作人员的精力大概有60%~70％都放在了收费上。为了保证收费，为保“费源”而放松管理，出了问题不处罚的情况，上演了官兵与强盗互怕互靠的一面。目前，我国很多个体户都是下岗工人和农民，基本上属于生存型就业，抗风险能力弱，“两费”成为他们不小的负担，抬高了他们就业和创业成本。部分基层工商管理局（所）为完成收费任务，实行“以收定支、收支挂钩”的体制，加上一些执法人员滥用职权，搭车收费，“吃拿卡要”，导致很多个体户不堪重负，“望费生退”。这直接阻碍了个私经济的发展，影响了就业和居民收入。国家工商管理总局发布的一组数字表明：1999年全国有个体工商户3160万户，到2006年6月底下降为2505.7万户，个体工商户减少约650万户，平均每年减少87万户。由于国内外多重因素影响，我国中小企业发展不太景气，不少企业停业或倒闭，引起国家领导人高度重视。这正成为税制改革进行的契机。目前，财政等部门正按照“正税清费”和“分类规范”的原则，对现有收费基金进行清理、整合和规范，推进税费制度改革，优化财政收入结构，逐步建立以税收为主，收费基金为辅的政府收入分配体系。（据《中国财经报》2008-08-2921：32：34载）

为适应“大部制”改革，进一步推动社会主义市场经济体制和社会主义民主与法治政治制度建设的进程，中央实行“正税清费”改革。中央从与个体经济发展息息相关，又饱受争议的工商„两费‟入手推动税费改革，为个体私营经济提供一个良好的创业环境。8月22日，财政部与国家发改委、国家工商总局联合发出通知，决定从2008年9月1日起在全国统一停止征收。全国2600万的个体工商户，每年将减少170亿元的负担。一项实行了26年的制度退出经济舞台。

“两费”的停征，是继废除农业税后，我国税费改革的又一次重要变革。停征“两费”将减轻个体户的负担，实现市场经营主体公平竞争。根据２００７年数据，全国２６００多万个体工商户和私营企业者共交纳“两费”约１７０亿元，停止征收后，每户平均每年将节约６５０元。同时，“两费”的停征降低了创业门槛，有利于激发广大群众的创业积极性，增加就业机会，为经济发展增添活力“两费”的停征，还有利于工商行政管理部门加强和改进工作，能够专心致志地履行市场监管职能，为工商行政管理事业改革发展进一步营造了良好条件。

二、“两费”停征后工商行政管理的走向探析

“两费”停征后各级工商行政管理部门要以停止征收“两费”和落实国务院批准的“三定”方案为契机，深入贯彻党的十七大精神，全面落实科学发展观，进一步转变职能，创新机制，努力做到监管与发展、服务、维权、执法的统一，积极推进制度化、规范化、程序化、法治化建设，推动各项工作再上新台阶

（一）市场监管内部机构多，职能重复交叉突出，急需统一管理。

“归口立案、分级办案、统一核案、稽查查案”的办案管理模式，进一步明确各级办案机构、法制机构、稽查机构的职责与权限。“委派法制员制”：委派法制员到基层，加强指导，对基层办理的所有案件进行审核，减少和避免基层执法过错行为的发生。还有行政处罚分档裁量制、行政处罚案件核审责任制、行政处罚案件审批集体讨论制、行政过错行为追究制等制度。另一方面“两费”停征后，各地工商机关要把管理重点放在了干部的执法行为上。应建立多层次、立体化执法监察队伍，负责对工商干部的执法行为进行监督、纠正和建议，促进了规范管理。同时，进一步深化政务公开，完善与特邀行政廉政监督员的沟通联络机制，定期召开特邀行政廉政监督员座谈会，定期或不定期对特邀行政廉政监督员进行回访，并邀请特邀行政廉政监督员参加督察活动，增强外部监督的效果，使监督工作规范化、经常化。

（三）“两费”停征后，加速“四化“建设，争取在“大部门”中更多的话语权。

1.扩展“监管”职能，把气势造大。在当前的形势下，工商行政管理部门应该把最能体现自身价值和老百姓赞成的职能作用，即反不正当竞争和保护消费者权益尽力发挥出来。素有“经济宪法”之称的《反垄断法》于今日起正式施行，反垄断最高议事协调机构─国务院反垄断委员会已于日前成立。据报道，国家发改委、商务部和工商总局都已设立专司反垄断的司局，“三足鼎立”的反垄断执法格局形成。据国务院批准的《国家工商行政管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》即俗称“三定”方案，已批准国家工商总局成立“反垄断与反不正