《住房制度改革政策》

住房制度改革政策

中国城市土地制度改革回顾与展望

改革开放三十年是我国城市快速发展的三十年，也是城市土地制度不断优化和调整的三十年。文章回顾了三十年来城市土地制度改革的历程，分析了城市土地使用制度从有偿使用的试点探索到招拍挂市场化土地出让模式的推广和完善过程，透视了城市土地宏观调控从行政手段到经济手段的转换路径，研究了土地制度改革过程中土地收益分配关系的演进逻辑，同时也检讨了现有城市土地制度存在的问题并对未来城市土地制度改革的方向进行了展望。关键词：城市经济，土地经济，制度改革

改革开放三十年是我国城市快速发展的三十年，也是城市土地制度不断优化和调整的三十年。对城市土地制度改革历程的回顾和分析将有助于理解我国城市土地制度改革的逻辑，也有助于理解土地制度与城市发展的相互关系，更有助于对未来城市发展的预期和土地制度改革方向的展望。

一、我国城市土地使用制度改革

改革开放以前的计划经济时期，我国城市土地使用长期实施无偿划拨方式。无偿、无期限、无流动性是这一土地制度的基本特征。随着以市场化为导向的经济体制改革和对外开放，城市土地使用制度也开始了以市场化为导向的改革，其历程大致可以分为以下几个阶段。

（一）城市土地有偿使用酝酿试点阶段

城市土地有偿使用的最早探索来自对中外合营企业场地使用的规定。1980年7月，国务院《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》提出：“中外合营企业用地，不论新征土地，还是利用原有企业场地，都应计收场地使用费。”

随着体制改革的起步，土地有偿使用收费制度在一些改革前沿地区开始探索。1982年深圳特区正式开征城市土地使用费，1984年辽宁抚顺市把土地分为四个等级进行全面开征土地使用费的试点工作，同年广州市对部分土地开征土地使用费。

随后，土地有偿出让和转让试点工作也逐步展开。深圳特区率先进行了土地有偿出让和转让的试点。1987年9月，深圳市以协议方式将一块住宅用地以总价108.24万元出让给中航进出口公司深圳工贸中心，这次出让协议揭开了我国城市土地使用制度实质性改革的序幕，开启了我国城市土地使用制度改革的先河。1988年，福州、海口、广州、厦门、上海、天津等城市也相继进行了这方面的试点。

（二）城市土地有偿使用制度立法和推广阶段

在改革试点基础上，各地也先后开展了土地有偿使用和转让的法制化探索。1987年11月，上海市率先颁布了《上海市土地使用权有偿转让办法》，规定了城市土地使用权出让的方式、程序和条件及土地出让金的标准。同年12月广东省通过了《深圳特区土地管理条例》，对特区土地有偿出让作出规定，随后厦门和天津也公布了类似的办法或规定。

地方性法规探索呼唤全国性法规出台。1988年，全国人大通过宪法修正案，删除《宪法》中不得出租土地的规定，改为“土地的使用权可以依照法律的规定转止”，这为土地使用制度改革的全面展开和深入发展扫清了障碍，并促使了几项重要的法律法规的制定和颁发。在土地使用税费方面，1988年，国务院颁布《城市土地使用税暂行条例》，正式在全国范围内征收土地使用税；1993年，国务院颁布《土地增值税暂行条例》，对转让土地收益征收增值税。在土地使用权获得程序方面。1990年，国务院颁布《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、种植及划拨等作出明确规定。1994年，通过《城市房地产管理法》，对土地使用权出让和转让作了法律规定。至此，城市土地使用制度的改革进一步走上法制化轨道。

（三）城市土地有偿使用制度的完善阶段

由于早期的土地出让方式随意性较大，土地出让程序不规范，为土地投机提供了条件，导致各地盲目圈地和开发，扰乱了土地市场的正常发展，这促使土地有偿使用制度不断完善。首先，土地有偿使用程序不断完善。2001年国务院下发的《关于加强国有土地资产管理的通知》明确指出，商业性房地产开发和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上用地意向者的，须依法以招标、拍卖方式提供。自此，经营性国有土地招标拍卖供地作为一种市场配置方式被正式确立。2006年8月，国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。2007年《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》也被重新修订。至此，几乎全部城市建设用地出让均确立招标拍卖挂牌出让方式，国有土地有偿出让程序得以完善。

其次，土地使用税费征收也得到不断调整。为了适应各地发展的需要，体现经济发展对土地要素的稀缺需求，2006年12月，国务院修改《城市土地使用税暂行条例》，较大幅度提高了城市土地使用税，并且对土地使用税征收层级作了重新划分。2007年12月，国务院修订《耕地占用税暂行条例》，耕地占用税税额标准上浮4倍左右，同时外资企业也被纳入耕地占用税纳税范围。

二、城市土地调控政策演变

城市土地有偿使用后，随着城市化进程的快速推进和经济的快速增长，土地增值效应明显，这导致了以转售后保值增值为目的的投机性土地需求膨胀，哄抬地价，扰乱正常土地市场，进而造成土地利用效率下降、经济过热，影响经济可持续发展。为了遏制投机性土地需求，国家自1990年开始对土地供给实施一系列土地宏观调控政策，从调控政策演变特点看，大致分为两个阶段。

（一）以加强土地使用管理为目标的调控

土地有偿使用制度全面推广后，由于制度不完善，1993年前后不少地区就开始出现“土地开发热”、“开发区热”，这导致了国家以加强土地使用管理为目标的第一轮土地调控。首先，对土地开发、转让、交易的增值收益进行了规范。国务院于1993年颁布《土地增值税暂行条例》，财政部于1995年颁布《土地增值税暂行条例实施细则》，对土地增值收益和开发收益征收四级超率累进税率的土地增值税。

其次，实施了以行政干预为手段的供给调控。国家土地管理局于1995年发布《关于全面清理非农业建设闲置土地的通知》，对1992年以来闲置用地进行清理；国务院于1997年发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求严格用地审批，严格控制城市和农村建设用地规模。

（二）以平稳宏观经济为目标的土地调控

1.尽管城市土地制度改革近三十年，但城乡之间土地使用市场转换仍然被农地转化行政审批手段人为分割，农村建设用地不能有效流动，城市建设用地供给也与市场严重脱节，既造成了土地使用市场的低效率，也为农地转化审批供给提供了“黑市交易”的腐败温床。如何利用市场化导向的经济手段规范农地转化、衔接城乡土地市场将是我国土地市场制度改革能否有效突破的关键。

2.我国地域辽阔、人口众多，跨区域城市化是城市化的主要表现形式，必然形成城乡建设用地供需结构的区际差异，城市化迁入地区城市建设用地将快速增长，而城市化迁出地区在一定时期以后农村建设用地将逐步退出，建立一套既保证迁入地区用地需求又保证迁出地区农地整理的区际协调机制，是我国健康城市化的必然选择。

3.土地供需不仅具有空间上的结构差异，更存在时间上的结构差异，这使得土地宏观调控和储备成为必要。然而，我国现有的土地储备制度均由各城市地方政府主导，出于gdp政绩和财政收入追求，土地储备被城市地方政府看作是其城市土地资产垄断经营的重要目标。市场供不应求时，储备土地、抬高地价；供过于求时，又希望减少储备损失、增加供地，加剧土地市场波动，扰乱土地市场秩序。因此，建立起以宏观调控而不是获利为目的中央政府主导的城市土地储备制度，将是未来城市土地宏观调控的必然选择。