《关于改革财政总预算制度的思考》

关于改革财政总预算制度的思考

关于改革财政总预算会计制度的思考

财政总预算会计是各级政府财政部门核算、反映和监督政府预算执行和财政周转金等各项财政性资金活动的专业会计，是预算会计的一个分支。近年来，我国财政管理体制改革的步伐进一步加快，按照公共财政理论设计的预算管理模式已开始建立。随着预算编制、执行等环节以及政府采购等财政管理制度改革的逐步深化，财政总预算会计制度以及与之相关的配套改革措施更新有所滞后，一些财政业务适用的会计科目和制度不明确，亟待出台明确的规范。同时，在制度执行中也暴露出一些深层次的问题，如：会计核算和信息披露不充分，提供的财务信息存在明显缺陷；预算会计过分强调以预算管理为中心，只侧重披露预算执行情况信息，几乎忽视了政府会计的其它重要内容。因此，推动财政总预算会计制度改革，构建全新的政府会计体系已迫在眉睫。

一、财政总预算会计面临的新课题

为构建新公共财政体系，我国进行了部门预算编制、国库集中收付制度和政府采购等一系列改革，从而对我国现行财政总预算会计制度提出了一些新问题和新要求。首先，部门预算要求反映部门所有的收入和支出，涵盖所有的预算资金，预算编制要求

－1－细化到项目。因此，反映预算执行情况的明细核算应作细化调整。采用零基预算方法，要求会计核算不仅要提供收支流量方面的信息，还要提供资产存量方面的信息。其次，国库集中收付制度的建立，改变了预算资金的流转程序。预算单位用于发放工资、购建固定资产、购买材料等的预算资金，不再由财政通过主管部门拨入用款单位，而是由财政部门从国库按规定程序直接拨入职工工资账户或直接拨付给提供商品或服务的供应商。行政、事业单位收到预算资金时，一方面表现为收入的增加，另一方面表现为费用的增加。这就需要对行政单位和事业单位会计制度规定的核算内容进行相应的修改。同样，在财政总预算会计中，也要增加核算和反映这一资金流向变化的内容。再次，实行政府采购制度，财政部门不再简单地按照预算拨付经费给行政单位，而应当按照批准的预算和采购活动的履约情况直接向供应商拨付货款，增加了会计确认的难度。

二、我国现行财政总预算会计制度存在的问题

财政管理制度改革的实施使财政总预算会计制度在核算内容上出现了许多新情况，原来的核算内容及核算方法已不能适应新的变化，迫切需要对总预算会计制度进行进一步修改和完善。另外，从政府会计改革的趋势看，由于我国预算会计制度仍采用收付实现制，与国际通行做法存在较大差异，在执行中也暴露中一些深层次的问题。

－2－

（一）现行制度不能真实、完整地核算和反映财政管理制度改革后出现的新业务。一是国库集中收付制度和国库单一账户体系的实行，使财政资金的运行方式发生了较大变化。在地方逐步推进国库集中收付制度的过程中，存在先集中支付后实行零余额清算的情况，在这种情况下，支付中心（局）的支付业务如何入账，适用哪种会计制度不明确。二是目前财政部门适用的主要有《财政总预算会计制度》、《预算外资金财政专户会计核算制度》两种制度，这两种制度不能涵盖财政单一账户体系的所有内容，如国债转贷、粮食风险基金、社会保障专户等，这些专户中的资金大部分是从国库列支出来以后的专项资金，这类资金活动不应适用一般预算收支等科目，而是其他的会计科目，这些在会计制度中未作明确规定。三是政府采购制度的实施，使财政资金的流向发生了重大变化，例如，在采购材料物资过程中，在收付实现制下，总预算会计只能在实际拨款时按拨款金额确认和计量财政支出，如果在年末采购已基本完成，但款项尚未付清，或按照采购合同须扣留部分保证金，则在年末会形成财政资金结余，这种会计处理不能真实反映预算执行情况。

（二）现行制度不能为编制部门预算提供全面的会计信息。我国的预算编制正在以“零基法”取代“基数法”。在“零基法”下，一切从“零”开始，主要根据各部门的职责、占用的经济资源、人员配备等客观因素来确定资金使用额度，因此，编制“零

－3－基预算”，除了有核定编制、制定标准定额等相关配套制度外，摸清各部门的“家底”、充分了解各部门资源占用和使用情况，具有十分重要的作用，如果没有可靠的会计信息，就无法编制“零基预算”。在收付实现制基础下，不能真实、完整反映各单位占用的经济资源及使用情况，难以为编制部门预算提供所需的数据。

－7－当局编制政府财务报告，社会公众、立法机构等各种使用者使用政府财务报告，由于提供财务报告的立场与使用财务报告的立场往往不一致，必须考虑政府财务报告的质量问题，即如何才能保证政府财务报告信息的相关性和可靠性，客观公允地反映政府的业绩和受托责任。审计可以说是协调这种关系的桥梁和纽带，通过审计为政府财务报告提供鉴证，可以使政府财务报告取信于使用者，以解除政府的受托责任。从另一方面看，对政府财务报告的审计鉴证也有利于提高公共财政资金使用效率和效果，督促政府官员及政府行政管理当局高效、廉政地开展工作。所以，建立政府审计制度，把政府审计报告作为政府财务报告不可或缺的组成部分，是财政总预算会计制度改革的一项重要内容。

（六）扩展财政总预算会计体系，构建我国政府会计体系。扩展财政总预算会计体系，构建政府会计体系，就是要把会计核算对象由预算资金运动扩展为政府的价值运动，即包括预算资金在内的政府的一切资金运动。一是扩大总预算会计制度外延，将财政专户会计核算，预算内、预算外资金核算，社会保障基金核算全部纳入总预算会计体系，建立统一的、与政府收支分类相似的总预算会计科目库和总预算会计制度，从事政府会计各方面的核算工作，均能按统一的会计制度进行确认、计量和报告。二是应在会计核算中，增加对政府固定资产的核算与反映，同时提供政府资产的增量和存量两方面的信息。三是对国有股权的政府资－8－产和政府债权、债务进行会计确认和核算，纳入政府会计范畴。

－9－