《关于中国现行行政区划改革的思考》

关于中国现行行政区划改革的思考

09历史张曼2009221110110030

近年来，许多学者认为，对现行行政区划进行必要的调整与改革，健全行政区划体系，是解决中国当前政治、经济、社会问题的一个必要的、有效的办法。其主张既有涉及行政层级的撤消地级市、改革“市管县”等，又有涉及行政边界的“缩省”、“分省”等等。一国行政区划受诸多复杂因素影响，但如何使中央有能力维护统一性，又让地方以自主性来实现良好的地方治理，是其中的核心问题，也是困扰中国政治的一个关键难题。本文试图从中央与地方的分权，地方间的权力于权利分配的视角，来理解中国历史上特别是建国后的行政区划及调整，并试图对当前行政区划改革的各种主张进行重新审视。

一、政治地理方面的考虑

行政区划是国家结构形式在地理上的空间投影，是在充分考虑历史渊源、人口聚集、经济条件、民族分布、文化背景、风俗习惯等各种因素的基础上而划定的，它既可能长期固定不变，也可能发生变化。统治阶级总是根据需要不断地对其调整，比如边界的改划；建制的置、废、并；行政中心的变迁；政区名称的改动等。如何使中央有能力维护统一性，又让地方以自主性来实现良好的地方治理，也是困扰中国政治的一个关键难题。

从政治地理角度考察，行政区划基本有四个要素：

一是层次。一般而言，层次少便于中央管理，上情容易下达；层次多，上下阻隔，政令不易通达。中国幅员大，地形复杂，层次不能任意减少，但也不能过多，否则会使地方权力过大，削弱中央权力。中国目前的地方政府是基本上是省（直辖市、自治区）、（地级）市、县、乡镇四级。

二是幅员，即政区的。中国历史上有所谓“百里之县”、“千里之郡”、“万里之州”的说法，即指不同层次有不同的管理幅员，以便有效地进行统治。

三是边界，即国家内部政区之间的界线。政区既然是中央集权国家为管理地方而设置的一种区划，其边界的划分当然应以有利于中央集权统治为原则，同时为考虑经济的发展，尽可能与地理环境相一致，这也是巩固中央集权的基础。因此历史上出现过“山川形便”和“犬牙交错”两条相矛盾的原则。中国历史上行政区划边界的变化，很大程度上是这两个原则的并存和交替的过程。

四是行政中心。一个政区必定要有一个（有时有两个）行政管理中心。这个中心位置的确定，主要是由地理环境所决定的。但当政治形势、幅员大小或自然环境发生变化时，行政中心也会发生变化。

二、中国历史上的行政区划与分权

自从周朝分封天下，秦始皇实行郡县制，大致经历了郡制、州制、道制、路制、省制5个发展时期。从元朝起，积极推行了省制，一直沿用至今，没有发生根本的变化。在各朝代的行政区划调整中，中央与地方权力关系一直是核心问题之一，“一部中国行政区划变迁史，也就是中央和地方权力调整史”，围绕着分权与集权，各朝各代根据当时制订了相应的政策，其中有诸多可资借鉴的经验与教训。

秦，根据人口划分管理幅度，为控制地方打破地理规律划分部分地区——秦始皇统一六国，全国实行郡县制。秦岭、淮河以北的北方诸郡幅员较小，约二

三、三

四、四五个郡当今一省，这是因为黄河流域开发较早，人口较多，管理所需。秦岭、淮河以南的郡幅员较大，是因为南方统治不久，开发较晚，人口稀少。长沙郡南端越过五岭而有今广东连县地，这显然是初平南越时，为了控制南越地方而设。

西汉，分割诸候领地，增加中央直接管辖的郡——西汉文帝时期，因同姓诸侯王地域大，人口多，实力强，对中央政权是威胁，于是采取“以亲制疏”策略，分齐为七，分淮南为三，诸侯王国增至十七个，而中央政府控制24郡。景帝时实行消藩，将各诸侯王国的四边的支郡消除，缩小诸候国的版图，后引起叛乱。

唐，边区地方权力逐渐集中，藩镇割据，引起内乱——唐初实行州县两级制，意在维护中央绝对权威。但是由于地域广大、人口众多、中央集权体制，地方官权力太小，容易削弱了地方上发展经济抵御边防的能力。例如刺史无兵权，而边防地区又不能军事防御。于是在边界地区逐步先后设置总管府、都督府直至军、政、财、监大权集于一身的节度使，又因边区联防需要，常使一人兼摄数镇。于是边区因军事上需要实行三级制，而内地还是二级制，最终于天宝末年爆发了安史之乱，安禄山即以身兼范阳、平卢、河东三镇节度使起兵反唐的。

宋。强化中央集权，削弱了地方对外防务对内镇抚能力，内忧外患不止——宋朝接受了唐代藩镇割据的教训，有意强化中央集权，削弱地方势力，使其无法割据一方，然而府州庞大，中央无法直接统治，于是就设计出监司机构，每一机构专司一样事务，直属中央，各司其职，互相牵制，于是产生道路制度。地方行政一是不在府州以上设立一级行政机构和单一的长官，而是将各路不同事务，分为四种监司，各司其职，不集权于一司一人；二是诸司分路不同，治所不一，有时诸司分路相同，但治所也不在一地。互相牵制，形成复式路制；三是府州可不通过监司，直接向中央奏事。地方难以形成割据，达到中央高度集权、内重外轻的目的。但这样“强干弱枝”的结果，是大大削弱了地方对外防务对内镇抚的能力，内忧外患不止。

元：

为保证中央集权，省数目少，幅员辽阔，故意制造地理环境复杂，生产管理困难——元代地方行政区划突出军事统治，为防止被征服民族反抗，初年全国仅置7个省、行省，以后分为中书省和10行中书省，地域很大，权力集中，不能有效管理，于是分为多层次的复式政区，多的竟达5级，如果地方有事，应变就比较困难。所以末年各地起义，不得不临时分出许多行省、分省，导致地方行政制度的混乱。同时为军事统治，划分行省边界时全不考虑地理条件，出现许多跨山越岭，逾河渡江的政区，如陕西行省跨过秦岭而有汉中盆地，湖广行省以湖北、湖南为主而又越过五岭而有广西、海南。这种幅员辽阔、犬牙交错的边界划分虽可遏制地方割据，但一是地域过大，不得不增加管理层次，施政不便；二是不同自然条件带合在一个政区，对农业生产管理也有影响。

明。地方三级管理，三权分立，避免地方权力过重，但地方行政效率受制，试行总督等地方集权制度——明代接受元朝教训，调整了部分省界，改行省为承宣布政使司，并分置都指挥使司、提刑按察使司，学习宋朝，实行三权分立，避免地方权力过重，形成割据。地方上实行三级管理，比较正常。这种分权确实起过遏制地方权力过大作用，但结果也与宋代一样，如地方出现紧急事件，无专一的权力，于是又不得不推出总督、巡抚制度，只是在明代始终未成正式地方一级政权。

清。地方三级制，中央把持地方官员任免权，省界更符合自然地理情况，边疆地区军政合一，个别行政区注意贫富搭配——清代总督、巡抚正式成为省一级最高长官。各级地方官均由中央吏部铨选，并有期限和回避等制度，十分严格，故总督、巡抚权力虽大，很难形成割据。布政使、按察使名义上虽为督抚的属员，实际上省内具体事务由布、按两司职掌，所以仍是三级制。但清代疆域十分辽阔，人口众多，其统治强度，远过于汉唐，所以三级制管理幅员还是过大，于是又产生了省与府州之间的道，作为省的派出机构分管一部分府州。清朝在明朝的省界上略有调整，并对周边的游牧区、渔猎区的划分和建置，都比较符合自然山川形胜。清代在边疆地区施行与内地不同的行政区划制度，由中央委派重臣，授以将军、都统、大臣等官职，推行军政合一的统治制度。清初改明南京为江南省，江南省分割为江苏、安徽时，不依历史上按自然条件南北分界，而是东西划分，使两省都跨有淮北、江南地，有将经济发达和相对贫困地区搭配的意思。

建国后。并省并县调整乡，加速城镇建设，创立民族区域自治，增设矿区等特殊行政区，最后稳定为省、地、县、乡（公社）虚四级。建国后，中央政府革新和加强地域型行政区建设，为巩固新生的人民政权，曾设立华东、华北、东北、西北、中南、西南六大行政区，其相应政府军政委员会成为地方最高一级政区（后撤消），较大范围合并省域加速城镇建设，创立民族区域自治，废除针对蒙古族的盟旗制度，设置特殊行政区如矿区、特别区。地方政府最后稳定为省、地、县、乡（一度是公社）实三虚四级。

改革开放以来：城市化快速推进，强调城市的带动和辐射作用，派出机构地区实体化（改市）、市管县，县改区，新增经济特区、政治特别行政区。近20多年来，我国地方行政区划变化很大，突出表现在：地区（自治州、盟）和县的数量大量减少，地级市、县级市数量猛增，直辖市撤县建区，扩大市区范围。全国城市总数，1985年为324个（直辖市

3、地级市16

2、县级市159），2005年达到661个（直辖市

4、地级市28

3、县级市374），20年共增加了337个，增长1倍多。这一调整直接导致城镇化进一步加速。但地区改市，地方政府由虚四级转为实四级，部分县改区，也带来诸多问题：行政层级过多、省市管辖幅度过小、城区“假城市真农村”等。此外，这一时期有两个重要的行政区划创举，其一是新增经济特区深圳、珠海等，区划调整辅以政策倾斜，明显加速了局部地区的发展。其二是在“一国两制”创造性思想指导下，伴随香港、澳门回归，设立香港、澳门特别行政区，成为统一的中央政权下不同意识形态行政区域共处的典范，有助于国家的统一，同时也在单一制度与联邦制之外，创造中央与地方的关系的新范式。

中国是一个地域广大、人口众多、民族复杂、地区差异突出的中央集权国家，研究行政区划上如何处理好中央和地方关系的历史，其意义还不仅仅在于丰富行政区划的理论，还在于从中观察和总结中华民族的民族构成、政治和历史传承、地理与自然特点、民族心理等等。因为行政区划不仅仅是按照地理与经济进行的纸面规划，而是一个与历史、文化、宗教、政治、地理、经济复杂联系的系统问题，其受一国历史传统的影响很大。

三、当前行政区划出现的问题

1、地方保护主义与行政区经济

其一，一些省区域过大，河南、四川、山东，人口都已超过或接近1亿，上海等区域则经济体积庞大。沈体雁认为，这使得是省政府和中央政府讨价还价的能力过大，不利于协调中央地方关系。其二，改革开放以来，制度安排上中央与地方利益一定程度分离，地方政府成为相对独立的利益主体，同时，一度的唯gdp论，将经济成绩基本等同于地方官员政绩，以至于出现了较为典型的“行政区经济”。刘君德总结出几个特征：（1）企业竞争中渗透着强烈的地方政府经济行为;（2）生产要素跨行政区流动受到很大阻隔;（3）行政区经济呈稳态结构;（4）行政巾心与经济中心的高度一致性;（5）行政区边界经济的衰竭性。其三，以行政区划而形成的地方保护主义，不仅分割了全国统一市场，对中央权威也是一个挑战，影响了中央政策的统一贯彻执行，科学发展观落实不到位，中央宏观调控成效受制约。

2、市、县间分权不清，出现利益纷争

在市管县体制下，由于市的经济实力不强、辐射能力与辐射范围有限，市县之间竞争多于合作，加剧了市县矛盾。部分地级市经济实力很弱，城市功能没有形成，缺乏一定的辐射能力“小马拉大车”，带不动所辖县市的经济发展，市、县间竞争多于合作，“市吃县”、“市卡县”、“市压县”的问题较为普遍。还有部分市管辖县数量过少，形成市对县的管辖不够宏观，有代行权力的现象。

3、区划层次过多的矛盾仍未解决

学者普遍认为，四级地方政府导致中间协调层次过多，官僚机构臃肿，行政效率低、中央负担过重、地方积极性降低的问题。毛寿龙认为：

11、杨连俊

，《决策参考》，2005年第5期2007年1月

，现状与展望》，《当代经理人（下旬刊）》，2006年第《对“市管县”模式的反思》，《法制与社会》，2009年第9期《关于行政区划改革的战略思考》《大国如何崛起》，《商务周刊》，《“市管县”的历史