《基层组织建设的调查与思考》

基层组织建设的调查与思考

为全面了解我县基层组织建设情况，深入研究与时俱进加强基层组织建设的对策，根据县委部署和要求，4月初至5月中旬，县委组织部成立调研组，分四个专题对我县农村、企业、社区社团和机关事业单位基层党组织建设情况进行了专题调研。调研主要采取走访、座谈、发放调查表、面上分析等点面结合的方法进行，共走访党员干部群众289人，召开各类座谈会35个，参加座谈人数258人，发放调查问卷1150份。通过调查，基本掌握了我县基层组织建设的现状，重点了解了新形势下基层组织建设面临的新情况新问题，并通过分析研究，提出了进一步加强和改进基层组织建设的对策和建议。现将调研情况综述如下：

一、全县基层组织建设基本情况

到2002年底，全县共有基层党组织907个，其中党委建制的52个，党总支建制的28个，党支部建制的827个。基层党组织中，乡镇党委16个，行政村党组织169个，企业党组织296个，街道社区（居委会）党组织38个，机关及各类事业单位党组织215个，产业协会等其他类型党组织11个。全县共有党员18549名，其中农村党员8285名，企业党员3652名，社区党员1686名，机关事业单位党员3720名，流动党员等其他类型的党员1206名。近几年来，县委认真贯彻中央和省、市委部署要求，始终把基层组织建设摆在重要的位置来抓，坚持夯实基础与不断创新相统一，突出重点与整体推进相结合，分类指导与争创特色相配套，精心设计了一系列行之有效的工作载体和抓手，采取有力措施，使基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力不断增强，有力地推进了我县经济社会的发展。在农村，深入开展了“三个代表”重要思想学教活动和基层组织集中教育整顿；以“三级联创”为载体，实施了以争创“六好”乡镇党委和“五好”村党支部为主要内容的星级评估动态管理；全面启动了以提高村干部素质为重点的“素质更新工程”；以配强班子为目标，认真抓好乡镇、村两级班子换届选举工作；以整合资源为目的，有效实施乡镇、村区域调整和农村基层组织设置调整；以转变作风、服务群众为主要内容，推行民情日记、全程办事代理、党务政务公开等制度，进一步建立健全了农村基层组织常抓不懈的工作机制，有力地提升了农村基层组织建设水平。在企业，加大了选派党的工作员力度；采取多种灵活形式抓组建；开展了先进基层党组织与非公企业党组织结对共建活动，使非公企业党组织的覆盖面不断扩大，党的力量进一步壮大，党组织的政治核心作用和影响力明显提高，基本完成省委提出的“三年两目标”任务。在社区，实施了社区居委会格局调整；开展了机关在职党员到社区报到参加社区建设和服务活动以及县级机关部门与社区结对共建活动；公开选拔和下派了一批社区居委会干部等，使我县社区框架初步构建，党建工作运行机制基本建立，社区功能逐步强化。在机关及事业单位，经常性地开展机关思想作风建设教育活动，开展了规范化支部创建活动，机关党建工作水平不断规范和提高。在党员队伍建设上，开展了“实践‘三个代表’，争当时代先锋”主题教育活动；积极开展党员示范岗、示范户、先锋楼和党员责任区活动；推行发展党员公示制、党员百分考核制度，党员的发展、教育和管理工作有了新的进展。

二、全县基层组织建设面临的新情况新问题

党的十六大指出，党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，应该成为贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者，这对党的基层组织建设提出了新的目标要求。对照十六大精神和省、市委要求，对照县党代会提出的战略目标，我县基层组织建设中还存在一些与新形势新任务新要求不相适应的问题。

（一）基层组织的体系和格局不够完善。

党的基层组织是一个有机的统一整体，农村、企业、社区、社团、机关、学校等几大块的党建工作相互联系，削弱了任何一块，都会影响基层组织建设的全局，而同一领域的基层组织也应该是一个科学、严密的体系，并且要具有与之相适应的工作格局。从我县基层组织的体系和格局来看，还存在一些不够完善的地方，主要表现在以下三个方面：

1、基层组织设置与有效发挥党组织功能不相适应。基层党组织的设置形式是否科学合理，直接关系到党组织作用和功能的发挥，影响到党的路线方针政策的贯彻落实，进而影响经济社会的发展。当前，这一问题和矛盾在农村和社区党组织建设中表现得较为突出。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新阶段，各项改革的逐步深化、市场经济的不断发展和党员队伍的结构变化，使农村以行政村为单位设立党支部、以生产组为单位设立党小组的传统建党模式和“乡镇党委—村党支部”的单一管理模式面临新的挑战。一是行政村区域调整后，村级区域特别是中心村规模成倍扩大、社会事务更加繁重、党员人数急剧增加，村党支部已难以适应领导新村改革发展及担负起加强党员教育管理的需要。据统计，全县169个行政村中，党员人数在50人以上的村就有31个，其中党员人数在100人以上的村有6个，在全县已占了近1/5的比例；二是随着农业产业化和市场化进程的加快，各类新经济组织如产业协会、专业经济合作社的兴起，一些农村优秀人才中的党员正在从村党组织管理格局中慢慢脱离出来，他们跨出了行政村区域的限制，以产业的分类而集聚，村党组织逐渐放弃了对他们的教育管理；三是农村党员从业结构的多样化，使处于不同阶层、不同类别的党员开展活动的方式以及发挥作用的途径有所不同，村党组织难以实施分层分类的个性化教育。尽管前段时间，我们通过试点对农村基层组织的设置进行了有益的探索，升格了9个村党委和村党总支，组建了2个协会党支部，使农村基层组织的设置有了新的突破，但全县面上的实施还不够广，一些配套的工作运转机制尚未健全。在社区，尽管已初步形成“镇党委—街道党委—社区（居委会）党支部（总支）”的格局，但街道党委由于没有专门定职、定编，对社区党建工作的领导和指导明显不到位，街道党委管理社区党支部的模式与镇党委直接管理的模式纯属“换汤不换药”。

2、新领域中党的基层组织建设显得薄弱。近几年来，随着改革的不断深入，非公有制经济组织迅速发展，在全县国民经济中占有了极其重要的比重。同时，随着城市化的推进，社区和社团组织在城市化建设和社会稳定中的作用显得越来越重要。按照党的基层组织建设要求，新的单位和组织发展到哪里，党的工作就要做到哪里，始终不留“空白点”。但是，在这些新的工作领域中，党的基层组织建设明显滞后于形势的发展和需要，党建工作还相当薄弱。在非公企业，通过近三年的扎实工作，党组织的覆盖面有了较大的提高，党员数量有了一定的增加，党建工作机制初步建立，已基本完成了省委提出的“三年两目标”任务。但是，前几年的组建工作重点主要放在职工50人以上的企业，从全县非公企业总体情况来看，党组织的覆盖面还不高，特别是一些规模较小的企业和外资企业中党组织的组建率还相当低。据统计，全县非公企业党组织数占非公企业总数的比例仅为12.3%，党员总数占非公企业员工总数的比例不到4%。同时，前三年的工作也主要集中在组织覆盖上，党的工作覆盖还远远没有到位，一些规模较小的企业或者没有党员的企业，党建工作可以说还是空白。另外，由于企业党员流动性大等一些不确定因素较多，已组建的企业党组织稳定性较差，随时可以出现“边建边瘫”的现象，这对我们壮大非公企业中党的力量提出了严竣的挑战。在社区，以三大镇为重点的街道社区（居委会）党组织已基本建立，但由于组建时间不长，工作基础相对较差，机制不健全。同时，由于社区党员参与社区建设和服务的主体意识不强以及社区干部能力素质低、工作经验欠缺等方面的因素，制约了社区党建工作的开展。在新社团组织，党建工作更显薄弱。据统计，全县仅民政局登记注册的社团就有59个，但没有一个社团建立党组织，党建工作要覆盖这一阵地，保证社团的健康方向，任务还十分繁重。

3、开展党建工作的物质保障基础还不牢固。扎实有效地开展党建工作离不开物质基础的保障和支撑。从我县情况来看，这一问题还比较突出，基层组织建设的经济后盾还不牢固。在农村，随着产业结构的调整，农民收入有了较大幅度的增加，但是部分村集体经济收入还相当差，全县村级集体经济发展水平比较低下，“有钱办事”以及“有钱办大事”这一“老大难”问题始终没有得到有效的解决，一直遏制着基层组织建设。据统计，全县169个行政村，人均可支配资金在50元以下的薄弱村有13个，占7.7%，其中集体经济年收入在5万元以下的村有7个，已成为典型的集体经济薄弱村。这些村连村干部报酬和办公经费等村级基本运行经费都难以落实，更谈不上有精力和实力去抓党建工作，村级党组织的战斗力明显削弱，有的甚至处于瘫痪状态。在非公企业，党建工作受到企业经济的影响和业主的制约也十分明显。凡是经营状况较好或业主重视的企业，党组织的组建情况就比较好，经费基本有保障，党组织开展活动比较正常。反之，经营状况较差或者业主不重视的企业，党组织难以组建，即使组建了也难以从经费等方面保证党组织开展正常的活动。在社区，尽管通过县拨款、镇配套以及县级部门与社区共建结对活动等措施，落实了一部分资金用于社区建设，但由于社区基础较差、自转功能不强以及缺乏按市场化运作来兴办经济实体的能力等因素影响，社区干部的工资待遇还较低，党组织开展活动的经费难以保障。

（二）党组织的自身建设不够有力。

部分基层党组织没有按照“三个代表”的要求和与时俱进的观念对自己的功能和作用的发挥进行认真的审思，放松了自身建设，致使党组织领导核心作用和党员的先锋模范作用不能得到很好的体现。

1、部分基层组织领导班子战斗力不强。一是政治理论水平和业务能力不高。目前，基层党组织领导班子普遍存在学习自觉性不强、学习制度不落实等问题，整天忙于事务，放松了对政治理论和业务的学习，理论层次不高，业务不精通，特别是既懂经济又懂党务的复合型干部更少。二是领导方法和领导水平欠缺。部分领导班子执行党内制度缺乏，特别是在发扬党内民主、执行民主监督方面做得不够，逐渐失去了党员群众的信任；部分领导班子观念陈旧，缺乏开拓创新的意识和精神；部分领导班子作风不深入，联系党员和群众少。三是班子配备结构不合理。有些基层党委对支部建设不够重视，把一些年龄偏大、文化偏低、能力偏弱的同志安排到支部班子中去，存在应付和凑数现象。调查中发现有一家企业支部书记由业主的私人驾驶员来担任。

2、党组织的活动方式有待改进。在多种经济成份同时发展，利益分配多元化的社会主义市场经济环境中，党员的价值取向和生活方式呈多样化趋势，思想活动的独立性、选择性和差异性大大增强，面对这种形势，有的基层党组织感到束手无策，不能顺应形势的变化来改进党组织的活动方式和方法。一是内容空洞，缺乏针对性。一些基层党组织不能正确把握党员的思想脉搏和关注的重点、难点和热点问题，有针对性地加强思想政治教育。二是形式单一，缺乏趣味性。有相当一部分基层党组织开展活动都是采取开开会、学学文件、读读报、组织讨论等正面灌输形式，枯燥乏味，时间一长，党员就慢慢地失去了兴趣。三是时紧时松，缺乏经常性。一些基层党组织对全年的活动没有一个系统的安排和科学的计划，随意性很大，上级组织有布置时抓一抓，没有任务就不活动。调查中发现，有的支部一年只活动1—2次。四是不注重结合，缺乏有效性。有的基层党组织没有紧密结合中心工作开展活动，而是就活动搞活动，搞单打一，严重脱离实际，使党组织活动失去了生命力，效果不大。

3、党员管理工作不到位。一是党员发展工作不到位。近几年来，全县基层党组织发展党员的速度明显偏慢，力度不大，特别是行政村党组织，由于农村优秀人才的外出经商务工增多等原因，入党积极分子队伍趋势于萎缩，给党员发展工作增加了不少难度，少数村党组织已多年未发展党员，从而导致农村党员严重老化，村党支部班子后继乏人。据统计，全县行政村中，5年以上未发展党员的支部有16个。99年以来，全县共发展新党员只有1409名，平均每年发展352名，明显低于上级按党员比例对我县提出的每年发展500名的指导性指标要求。同时一些基层党组织在发展新党员时，不注重质量，凭关系发展，致使一些像非公企业“家庭化支部”的出现。二是党员日常管理滞后。随着党员从业结构的变化，有的基层党组织没有应对新的形势及时调整党员的管理方式，而是仍然采取“一锅煮”的方式对党员实施“一刀切”的管理，特别是对下岗职工、离退休和流动党员缺乏针对性的管理办法，想不出有效的措施，听之任之，使相当一部分党员游离于党组织之外，“党员找不到组织，组织找不到党员”的情况时时发生，从而影响了党员作用的发挥，同时也带来了一些负面的影响。三是党员“出口”渠道狭窄。调查中发现，除机关党支部外，其他行业的基层党组织普遍没有按照上级要求，认真开展两年一度的民主评议党员工作，即使搞了评议，也是讲情面多讲原则少，你好我好大家好，评议走过场，对不合格党员的处置力度更小。据统计，90年以来，全县共评出不合格党员95名，处置56名，每年处置的不合格党员不到0.05%。有的党员没有正当理由连续6个月以上不交纳党费，不过组织生活，只要不犯大的错误，就很难被清除出党员队伍，严重影响了党员队伍的整体素质和纯洁性。

（三）党建工作机制不够健全。

1、党建工作的目标机制不够健全。市场经济条件下，一些基层党组织过分注重了经济建设，相对忽视了党的建设对经济建设的促进作用，“一手硬一手软”的现象在一定程度存在。在制订党建工作目标时，没有与经济工作目标同步考虑，同步实施，而且党建工作占整个单位工作考核的比重较低。在考核时，有的基层党委把支部党建工作考核情况索性搁置一边，以经济工作来衡量整个单位工作的好坏。

2、党建工作领导机制缺乏合力。一些基层党委和党支部在抓党建工作时，明显存在领导力量和工作力量不到位，党建工作光靠几个党务工作者在抓，工作形不成合力。同时，基层组织建设的内涵很广，一些党务工作者想把各项工作都做好，但有余而力不足。辟如说，要发展壮大村级集体经济，光靠党委组织部门去抓，是不可能抓出大的成效的。

3、党建工作落实机制比较疲软。一些基层党组织在抓党建工作时只停留在开会、发文件等工作布置上，抓落实不到位，所谓的平时检查、督促只是发发通知、听听汇报，检查工作走过场。年终考核与干部的使用、奖惩和经济利益挂钩不紧密，考核结果只是“路边花”，只能起到装点门面的作用。

4、党建工作创新机制相对滞后。一是工作指导滞后。一些基层党组织特别是基层党委不注重工作总结提炼，不善于认识和把握党建工作的规律，不能对党建工作形成规范性的意见，盲目做工作，工作指导滞后。二是工作创新载体少。一些基层党组织只能适应被动的应付，上面布置什么做什么，而不能根据上级要求，结合本单位本地区的实际情况，创造性地开展工作，工作载体少、抓手少。三是工作难点突破少。一些基层党组织不能或不敢去面对和突破一些新的热点难点问题，畏难思想严重，办法点子不多，当然成效也不明显。如在村级集体经济的发展壮大、农村党员严重老化、外资企业中党建工作渗透、社团党建及疏通党员出口等热点难点问题上始终没能取得新的突破。

三、加强和改进基层组织建设的对策与措施

在新形势下，要把基层党组织建设成为贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者，我们必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大精神，抓住重点，主攻难点，与时俱进，开拓创新，进一步在统一思想认识、完善工作格局、加强党组织自身建设和改进工作机制等方面下功夫。

（一）强调党建工作的重要性，把基层组织建设放在大的背景和更加突出的位置去思考。

党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础。“基础不牢，地动山摇”。全县各级党组织一定要从战略的高度出发，从基层和基础着眼，高度重视基层组织建设。要深刻理解“三个代表”重要思想的统领地位，把握灵魂，自觉增强以“三个代表”重要思想指导基层组织建设的坚定性；深刻理解全面建设小康社会的宏伟目标，围绕主题，自觉增强基层组织建设促进经济发展的责任感；深刻理解与时俱进的思想，掌握精髓，自觉增强推进组织工作不断创新的时代感。要努力克服重经济轻党建的偏废思想，克服党建工作是软任务抓不抓不重要的无所谓思想，克服党建工作抓不出成效的畏难思想。具体要从以下三方面来达成共识：

2、建立健全层次分明、责任明确、上下贯通的党建工作领导机制。基层党建工作既是一项基础工作，又是一项系统工程。做好新形势下基层党建工作，只靠一个部门是不可能做好的，要成立专门的基层党建工作领导机构，负责综合协调发挥各部门各单位的职能作用，打整体战，形成组织部门牵头抓总，有关部门各司其职、协调配合、齐抓共管的基层党建工作领导体系和执行体系。县委要建立基层党建工作领导小组，专门负责抓党建工作，各相关部门主要领导为成员。领导小组下设办公室，办公室可设在县委组织部。在领导小组直接领导和具体指导下，实行分工负责，涉及到哪个部门分管的工作，由哪个部门负责，形成党建工作办公室专门抓，各相关部门配合抓，协同作战，综合治理，齐抓共管的新格局。

3、逐步完善监督与激励有机结合的工作考评和推进机制。上级党委对基层党组织任期目标和党员年度目标的进展情况，要切实抓好督促检查，采取工作例会、座谈会、协调会、经验交流会、明查暗访、情况通报等形式，强化督查，月小结，季检查，半年初评，年终总评，搞好检查验收。要合理制定考核标准，要充分考虑到影响目标完成的各种因素，尽量以量化的形式，突出考核的可操作性。如乡镇党委一定要把农村党员的发展和入党积极分子的培养情况，以量化的方式列入村党支部任期目标考核内容。要注重考核的经常性，把长远目标和近期目标结合起来，制定一些阶段性的考核计划，便于随时掌握目标完成情况，及时发现和纠正目标实施过程中存在的问题。要把考核结果与奖惩对接起来，把完成目标的优劣作为奖惩的重要依据，充分体现奖优罚劣的原则。要依据信息控制原理，健全信息管理系统，形成信息网络，及时进行反馈，以便修正和调整目标管理的内容与运行，使新时期基层党建工作运行机制始终良性运转。建议县委进一步完善乡镇、部门党建工作责任制，继续签订党建工作责任书，进一步强化党建工作责任。

4、着力建立基层党建工作创特色、求突破的创新机制。一是抓试点引路。针对基层组织建设中的一些难点、热点和重点问题，要通过试点引路的方法，进行重点研究和探索，以求在某些层面取得突破，用于指导工作。二是抓示范辐射。基层组织建设面广量大，任务繁重，工作中要突出重点，农村、企业、社区社团、机关、学校等各个领域中都要抓好示范点建设，充分发挥示范点的引导和辐射作用，推动面上工作。三是抓总结提高。要及时总结试点及基层党建工作中的新鲜经验，找出工作规律性并形成理性认识，强化理论指导作用，不断推进组织工作上水平，为全县经济建设和社会发展提供坚强有力的组织保证。