《乡镇职能转变调查与思考交流》

乡镇职能转变调查与思考交流

农业税的全面免征和建设社会主义新农村工作的启动，使乡镇政府和乡镇干部从催粮要款中解脱出来，呼之欲出的是乡镇职能如何适应建设社会主义新农村需要而进行必要的转型。带着这个课题，笔者深入到衡南、祁东等县的部分乡镇进行了调研，对当前乡镇政府职能转变面临的问题及原因进行了剖析，对新形势下乡镇政府如何高效、有序运行，加速推进社会主义新农村建设步伐进行了初步的探讨和思考。

一、税费改革后乡镇工作的可喜变化

农业税的取消，可谓破冰之举，结束了千百年来农民种田缴粮纳税的历史，对密切党群干群关系，调动农民积极性，优化产业结构等方面起到了积极的推动和促进作用。

一是赢取了民心，干群关系明显改善。过去实践表明，农民负担、税费征收问题是造成农村党群、干群关系紧张的主要原因。随着连续两个中央一号文件的出台，广大农民得到了前所未有的实惠，从农业税全面取消，到向农户发放粮种补贴和种粮补贴。从根本上杜绝了衍生在其上的各种乱收费，农民拍手称快。从“取”到“予”，从向农民“催粮、催款”到“补贴、鼓励”农民种田的过渡，让农民从党的政策中感受到了极大的温暖，使党群干群关系得到明显改善，现在的农村人人都说党的政策好，最大限度地调动了农民种田的积极性，农村过去的摞田荒变成了种田热，据调研了解，衡南、常宁等县市的2006年抛荒水田复耕率达98％以上，农民种双季稻比种一季稻的面积大幅度上升。

二是拓宽了视野，工作重心逐步转移。取消农业税后，农村经济工作的重点从农业转向二、三产业，从农民转向市场主体，一些乡镇不等不靠，逐步转移工作重心，大胆创新，由过去以征收农业税为主转到以抓服务促发展为主上来，在政府职能转变方面也进行了积极的探索。不少乡镇干部能够解放思想，改进工作思路和方法，着力提高各项农业生产技能，全身心投入到农业产业化的战斗中，使农村经济呈现出经济组织一体化、产业结构链条化、拳头产品品牌化，种养项目多元化的局面。如在衡南的冠市、相市和祁东的金桥等乡镇大力发展烟叶生产和草席种植，使农民年人平增收至少在500元以上，其中冠市镇有2个乡镇干部在抓好分管工作的同时，分别在村组承包了700亩和200亩稻田种植烟叶，既传授了农民技术，增加了农民收入，又提高了乡镇干部发展经济和掌握实用技术的能力。

三是增大了压力，目标职能重新调整。建设社会主义新农村工作，使乡镇的职能和工作目标发生了历史性地变革，使干部的角色由过去的“错位”到现在的“回位”，乡镇干部面临着前所未有的压力与挑战。取消农业税后，乡镇干什么。许多乡镇主要负责人在迷茫中思索调整，自觉地把推进农村经济社会发展和服务农民群众作为乡镇第一要务，不断在招商引资，跑资引项下功夫，在领办、创办企业和发展民营经济上作文章，在发展高效农业和调整产业结构上花心思。如我们在衡南松江乡调研时发现，该乡自农村税费改革后，大力发展高效益低污染的化工企业，将干部分成企业、财贸、农业、计生等工作组，每年都召开全乡农业和工业两个经济工作会议，先后新办和壮大了隆丰、鼎立、佳顺、瑜阳等产值超千万的企业12个，2004年和2005年分别创利税达1200万元和2600万元，预计2006年可突破3500万。同时，一些干部面对新形式的变化，也开始思索今后工作的出路和方向，由困惑迷茫逐步变得清醒理智，重新定位，抓紧学习，逼迫自己变“万金油”干部为专业对口的技术型干部，变说多干少的干部为能说会干的服务型干部，变愿苦熬不愿苦干的干部为真抓苦干、艰苦深入的实干型干部。

二、当前乡镇转变职能面临的诸多矛盾

从当前农村的实际情况看，乡镇政府处在由“指令、管理”的计划经济时期逐步向“引导、服务”的市场型、社会型过渡，管理、投入与服务同时并存。作为领导广大农民实施这千秋伟业的组织者，乡镇政府担负着无可替代的作用。但取消农业税只是建设社会主义新农村万里长征走出的第一步，在新的形势下，乡镇要转变职能还潜伏着许多矛盾和束缚。

一是政府“权限”削弱与担负职责难以吻合。税费改革以后，乡镇管理农村社会的手段和任务发生了较大变化。乡镇在计划生育、处理农村矛盾、发展农村经济、领办社会公益事业等领域事实上的调控能力和组织能力越来越弱。在职能部门逐步健全、法制法规渐趋完善、乡镇财力日益困难的情况下，农民群众对乡镇职能转变的愿望也越来越热切。尽管现在农业税不收了，乡镇的工作压力减轻了许多，但信访稳定、社会治安、计划生育、招商引资、生产引导、基础建设、上传下达等事实上的日常事务依然繁重。从表面上看，乡镇仍然管理着当地社会的几乎一切事务，乡镇干部在地方上依然享有较高的地位。但乡镇面临两种现状，一是乡镇机构管辖不合理，诸如计生、教育、城建、乡镇企业、交通等部门的人、财、物都在县里，但其工作在乡镇，以致管事的不管人，管人的不管事，出了问题乡镇逃不脱，形成了“两张皮”。如衡南近尾洲镇去年的“12.14”事件，因报废客车上路营运发生重伤32人，死亡8人的特大交通事故，此事件与乡镇既有关，又关系不大，但责任追查下来，该镇党政主要负责人都受了严重警告等处分。二是作为乡镇机构改革和社会政治经济发展所要求的强化社会服务的职能，却由于缺乏服务意识、缺少服务能力等主客观原因迟迟难以有效发挥出来。面对乡镇出现的这种职能“真空”，乡镇干部们或心存苦闷，惶然不知所措，难以把思想和注意力集中到工作上来。由于乡镇正面临着巨大的权限危机，现在根本无法用行政命令手段解决好日常问题，其权威性和优越性正在逐步丧失。乡镇干部在农民面前没了底气，失去了号召力，从而常常陷入一种无能为力的苦恼中。

二是乡村财政负债与承办公益事业矛盾重重。现在的乡镇由于教育“两基”达标、农村基金会归并、贷款垫税等原因都不同程度的负债，多的二三千万，少的也有五六百万，如何消赤减债，如何解决部分农民应交而没交的老欠，既是影响新农村建设的关键，也是许多消除农民认为“守法付出代价”的不公平心理的关键，且随时可能引发农村的不稳定。尽管乡镇财政负债，但农村许多公益事业和基础设施建设仍需要乡镇政府去组织和实施。但目前公益事业资金难筹集，而且相关配套资金难落实，直接导致部分乡村饮水难、用电难、通讯难、就医难、子女就学难。随着乡镇调控功能的弱化，单一靠政府投资公益事业的难度越来越大。由于乡镇政府无钱办事，大多数农民群众政策水平有限，或过分强调自身利益，总认为兴修水利、维修道路等社会公益事业是“政府搞、集体办”，对乡村想方设法集资集劳兴办公益事业不理解，不参与，收费更是难上加难，以致农村许多农田水利等基础设施抵抗自然灾害的能力逐年下降，严重阻碍了农村经济的快速发展。税费改革后，乡镇公益事业建设资金主要按政策依靠“一事一议”来解决。但“一事一议”的程序、规则和约束机制不是很规范，实施起来阻力较大，难以成事。特别是近年来，从上到下层层强调减轻农民负担，对“减负”的政策宣传家喻户晓，但对农民的义务及应缴纳的部分服务性收费项目（如收取水费）却宣传不力，由此让相当一部分农民认为只要向他们收钱，就与“减负”政策相悖，造成投入严重不足，许多公益设施老化陈旧却无人无钱整修，农村生产生活条件难以得到明显改善。

三是基层组织能力状况与农民群体变化差距增大。农业税取消后，村干部虽然任务轻松了，工作压力缓解了，但他们工作的积极性却有所降低。历年来乡镇对农业税完成较好的村干部都给予了一定的资金奖励，这些奖励成了村干部的主要经济来源之一，农业税取消后，这部分收入自然消失。在工资方面，一个村每年的转移支付多的仅2万多元，少的拿不到5000元，这对既要养家糊口，又要发展农业生产的村干部来说，只是“杯水车薪”。尤其值得注意的是当前农村党组织软弱涣散，许多村支部书记多年不敢、不愿培养年轻人入党，怕他们影响自己的威信，抢夺自己的地位，以致许多复员退伍军人、回乡高中毕业生、种养大户和致富带头人都没有机会加入党组织。在调查中，不少乡镇干部反映，不少村支部已经成为“三不支部”：即不开展党支部活动、不教育培训党员、不发展新党员。农村党员“双带”能带好自己就不错了。由于这些村干部本身无法适应农村先进生产力的发展，他们既不能带领农民群众建设好社会主义新农村，也不能组织和引导农民去发展经济，调整产业结构，更谈不上领办、创办企业。而与之形成鲜明对比的是农民素质的普遍提高，农民当家作主的意识不断增强。原来的农民群体实际上已经分化成普通农民、农民工、基层干部、个体工商户、私营企业主等若干阶层，他们对事物的认识、情感和社会、经济地位千差万别，价值取向各有不同。复杂的工作对象从而产生了复杂的农村工作局面，对党的农村组织建设带来极大的冲击和挑战。

四是干部自身素质与群众盼望需求不相适应。虽然要建设社会主义新农村，但一些干部的竞争意识和开拓意识还不很强，迷恋计划经济时代的行政工作模式，发展经济工作的能力较差，服务本领缺乏，难以解决新时期农民市场信息不灵、产品销路不畅、结构调整不力、经济收入难增等问题。概括来讲，主要有以下几个方面的问题，一是心态偏差。调查发现，随着农业税取消，广大乡村干部从繁重的“催粮要款”任务中解脱出来，对此他们由衷高兴。但当前干部待遇普遍偏低，加之乡镇领导职数逐步减少，广大中层干部感觉提拔无望，难免产生悲观思想。二是目标难明。调查显示，过去各乡镇不管是领导班子成员还是一般干部，基本上有包村任务，而包村的首要任务就是完成农业税和各项上交，并且这一任务还是衡量干部工资、福利待遇的主要杠杆。农业税取消后，乡镇干部的主要任务转移到帮助农民抓产业调整。部分乡镇干部从心理到能力状况都还没有及时调整过来，有的还认为农民收入增长的快慢跟自己并没直接利益关系，这样一来，工作积极性、主动性都有所下滑。三是能力不济。许多乡镇干部习惯于传统的工作思路和方法，在解决农民信息不灵、产品销路不畅、结构调整不力上有欠缺。特别是真正熟悉农村工作，懂业务、懂技术的只占少数，与当前的形势明显不适应。有的缺乏科学的组织管理能力，有的缺乏发展壮大集体经济实力的能力，有的缺乏依法行政的能力，有的缺乏合作共事精神等等，凡此种种直接导致了乡镇干部工作手段的弱化，突出表现为“硬办法不能用，软办法不管用，新办法不会用”，与农村经济发展和农民的需求盼望不相适应。

3、理顺体制，简政放权，着重解决乡镇政府与部门权责脱钩问题。要准确界定乡镇政府的具体职能，灵活设置乡镇机构，按乡镇政府管理和服务两大职能，依法管理，强化服务，合并职能相近的站所，大力精简人员。特别是乡镇“七站八所”的改革，要迅速启动，人、财、物全部下放，使乡镇真正成为一级政府。利用节约下来的有限资金，为群众兴办实事，让群众看到改革的成效，从而自觉地支持改革、参与改革。要按职能相近、易于管理的原则把乡镇的辅助性、技术性的工作分离出来，交由相关职能部门执行，或对相关站所机构实行再合并，对富余人员进行再分流，缩编减员，提高工作效率。如可将乡镇综治职能划归地方派出所，公安警力要从机关下沉到基层；地税部门没有必要直管，可以与财政局的农税部门合并；计划生育职责，由乡镇计生站独立行使，成立独立核算单位；将乡镇农技、农机、经管、畜牧、水利等涉农服务机构合并设置为农业服务中心；将乡镇文化、广播合并设置为乡镇文化发展中心；企业办可以更名为民营企业服务中心，为发展壮大乡镇企业和民营企业牵线搭桥，排忧解难。还可以试行并村制度，进一步精减村干部职数，减少乡镇行政运营成本。要大力推行乡镇干部兼任村支书制度，解决乡镇人浮于事和村级办公经费紧张的问题。

4、提升素质，整活资源，切实增强干部发展经济闯市场的能力。提高乡村干部素质是实现乡镇政府职能转变的基础和前提，要把它作为当前干部管理的首要任务来抓。一要加强宣传教育，坚持不懈地有针对性地抓好乡镇干部的学习培训，特别是对涉及农民利益、农业发展和农村工作的一系列法律法规政策的学习，对于市场经济、农业产业化、乡镇工作与社会发展等方面党员干部现代必备知识的学习，敦促乡镇干部转变“官本位”思想，实现由“官本位”向“民本位”转变，实现管理农民向服务农民转变。二要明确乡镇服务内容，解决乡镇干部干什么的问题。当前农民缺的是技术，要的是服务，要进一步明确干部开展技术服务、法律服务、政策服务、资金服务的具体内容和要求。乡镇政府要转变到通过加强宏观调控、规范市场、创造良好的外部环境上来，对那些可以由市场、企业和民间办好的事情，政府部门则坚决“退位”，不再具体包办事务性活动。三要搭建平台，解决乡镇干部工作无抓手的局面。要积极创建和创新政策环境、创业环境，搭建干部创业的平台，鼓励干部带薪从事产业开发、和农民合股创办绿色产业开发基地等，通过抓龙头、抓中介、抓大户来引导、服务、示范，解决干部工作无抓手的局面。四要鼓励干部职工转岗创业。对富余人员要积极创造转岗平台，多渠道、多途径培植分流载体，提供就业信息，鼓励自主创业，平稳分流，逐步推向市场、推向社会。申请到其它经济组织中工作的干部职工，可以离开工作岗位，每月发放工资总额的70%，保留一切待遇。可以积极支持干部自主择业或轮流离岗创业。积极支持有经营资产、有发展空间的干部职工自主择业或轮流离岗创业，“开渠放水”，发展“打工经济”，鼓励干部3—5年带薪创业，到期脱离财政。

5、壮大集体经济，发挥党团作用，切实加强村组干部队伍建设。在建设社会主义新农村的伟大实践中，各级党组织必须要考虑和抓好村级集体经济的发展，在鼓励、带领群众致富的同时，只有集体有了积累，集体有了实力，为群众办实事、好事才会真正有基础，才能更好地组织群众加快基础设施建设，使农民群众真正受益得实惠；村组班子有了威信和号召力，老百姓才会团结和战斗在基层党组织周围，战天斗地改变农村面貌，勇闯市场致富奔小康。因此，我们必须加强村组领导班子建设，建立健全妇联、团委及科协、红白理事会、文娱队等群众组织，尤其要不断吸收和发展新党员、新团员，充分发挥党员的先锋模范作用和团员的生力军作用。当前，要在解决村干部“三难”的问题上下功夫。首先要健全选拔机制，解决好村干部“难选”的问题。可以推行村支部“两推一选”的办法，选拔懂经营、善管理、能带领一方群众共同致富的人进村级班子。要坚持继续选拔优秀大中专毕业生到村工作和有目的地引导回乡知识青年、退伍军人和长期在外打工回乡的人在农村创办领办经济实体。要采取“组选、村报、乡镇发证”的管理模式，建立一支威信高、责任心强、思想比较开拓、有一技之长的村民组长队伍，切实杜绝“摸勾、轮流、指定”组长的现象。其次，要完善教育培训机制，解决好村干部“难当”的问题。要通过理顺关系、发展经济、创优环境来逐步加以解决农村基层干部难当的问题。同时，还要解决村干部“本领恐慌”的问题。要利用各级党校、实用技术培训基地，力争通过1－2年的时间把村支部书记轮训一遍，切实帮助基层干部更新观念、增强致富本领。要有选择地安排一批村主干到经济发达地区跟班学习，学习先进理念和管理经验。要加大典型的培植力度，选树一批素质高、能力强的村级干部典型，发挥示范、辐射、教育、带动作用，强化基层干部的责任意识、服务意识和奉献意识。第三，要建立激励约束机制，解决好农村基层干部的“难留”的问题。可以考虑给予村干部“准公务员”身份，要在政治待遇上给予适当的考虑，经济待遇上给予必要保障，其工资发放纳入县财政，调动村干部的积极性，稳定村级干部队伍。